Finanze federali 2017-2020: riassunto

Attualmente, il settore delle finanze rientra tra le maggiori sfide che attendono la politica federale, come si evince dal budget 2017. Il preventivo rispetta il freno all’indebitamento solo a determinate condizioni e, anche in questo caso, di misura.

In primo luogo, è necessario che il programma di stabilizzazione 2017-2019, attualmente discusso in Parlamento, venga approvato nella sua integralità. Le misure previste per il 2017 concernono un importo di 800 milioni di franchi. Allo stato attuale delle deliberazioni, il programma di stabilizzazione risulta attuabile solo con tagli di spesa.

In secondo luogo, il Consiglio federale propone di iscrivere una parte delle spese supplementari attese nel settore dell’asilo, ossia 400 milioni di franchi, nel budget straordinario. Questa manovra gli permette di disporre di un margine di manovra maggiore in altri settori. Il Consiglio federale dopo il 2011 non aveva più ricorso a questo meccanismo, ma non è certo che il Parlamento lo asseconderà.

Se il programma di stabilizzazione non venisse messo in atto nella sua totalità e le spese supplementari per l’asilo fossero iscritte nel budget ordinario, ne risulterebbero ripercussioni sul preventivo. Senza nuove misure sarebbe difficile rispettare le esigenze del freno all’indebitamento. Durante le deliberazioni sul budget in dicembre, il Parlamento potrebbe dover correggere il budget di diverse centinaia di milioni di franchi.

Per gli esercizi budgetari 2018-2020, il piano finanziario prevede solo dei disavanzi. Nel 2019 il disavanzo raggiungerà all’incirca i 2 miliardi di franchi. Per riassorbire i deficit, il Consiglio federale ha annunciato un nuovo pacchetto di misure.

Il preventivo per il prossimo esercizio prevede un’eccedenza limitata di 125 milioni di franchi. Tale risultato include l’ipotesi che l’economia svizzera anche nel 2017 non raggiungerà il suo pieno potenziale analogamente agli anni precedenti (ad eccezione del 2015). Il freno all’indebitamento consente in questo caso un deficit congiunturale e spese straordinarie. Nel 2017 tali oneri ammonteranno a 344 milioni di franchi (2016: 600 milioni). Il saldo di finanziamento effettivo della Confederazione è negativo. Le uscite supereranno le entrate di 219 milioni di franchi. La differenza tra il deficit ordinario (-219 milioni) e le possibili spese supplementari per motivi congiunturali (+344 milioni) corrisponde nel complesso alla suddetta eccedenza (strutturale) di 125 milioni di franchi.

Le entrate ordinarie ammonteranno a 68,8 miliardi di franchi e le uscite ordinarie a 69 miliardi di franchi. La crescita stimata del prodotto interno lordo (PIL) nominale è del 2,0%. Le entrate dovrebbero aumentare del 2,3% (corretto dei fattori straordinari) e le uscite del 2,7%, quindi l’incremento di entrambe sarebbe maggiore rispetto a quello del PIL. La quota delle imposte e delle spese della Confederazione aumenterebbe di conseguenza.

Tra i fattori che incidono sulle spese rientrano principalmente la migrazione (+852 milioni), la previdenza sociale (+348 milioni) e il settore finanze e imposte (+235 milioni). Le spese supplementari nel settore dell’asilo dipendono dall’elevato numero di richiedenti. Il Consiglio federale stima per il 2017 33’000 nuove richieste d’asilo. Gli altri fattori determinanti per l’aumento registrato nel settore della previdenza sociale (le spese nel settore dell’asilo vengono attribuite soprattutto a questo settore di compiti) sono quasi per metà riconducibili ai maggiori contributi federali all’assicurazione malattie (+5,8%) e per l’altra metà all’AVS (+1,3%). Tra tutti i settori di compiti federali l’incremento più significativo in termini di franchi si registra in quello della previdenza sociale. La relativa quota percentuale delle finanze federali, comprensiva di quella del settore della migrazione, sale al 34,1%. Tale valore rappresenta un massimo storico.

Dal lato delle entrate, il prodotto dell’imposta sul reddito registrerà una crescita del 6%. La limitazione della deduzione delle spese di trasporto conseguente all’attuazione del progetto di finanziamento e ampliamento dell’infrastruttura ferroviaria (FAIF) per il trasporto pubblico comporta un incremento delle entrate. Ancora maggiori risultano gli incrementi delle entrate previsti per le tasse di bollo. In particolare, si prevede un significativo incremento derivante dalla tassa d’emissione sul capitale proprio, con l’aspettativa di recuperare le emissioni sul capitale proprio soppresse conseguentemente alla Riforma dell’imposizione delle imprese III. La Riforma dell’imposizione delle imprese III prevedeva in effetti all’origine di sopprimere la tassa d’emissione. Per potersi concentrare sulla riforma, la misura non sarà attuata. L’aumento delle entrate derivanti dall’imposizione delle imprese si situa nella media, anche se per motivi congiunturali è inferiore alla media nel caso dell’IVA.

Inoltre, è prevista un’importante crescita straordinaria dell’imposta preventiva (oltre il 9%), dovuta agli interessi negativi. Attualmente la Confederazione remunera i crediti d’imposta con un tasso d’interesse positivo. In un contesto caratterizzato da interessi negativi, il vantaggio in termini d’interesse porta a elevati pagamenti d’imposta anticipati e a una riscossione tardiva dei crediti. Tale effetto si ripercuote sull’attuale esercizio contabile 2016 sotto forma di introiti elevati, in particolare in termini di imposta federale diretta (cfr. riquadro stime 2016). Nel 2017 si prevede un effetto simile anche per quanto riguarda l’imposta preventiva. Il Consiglio federale ha tuttavia annullato gli interessi rimuneratori positivi a partire dal 1° gennaio 2017. Il tasso d’interesse sui crediti d’imposta sarà quindi pari allo 0%. Resta da vedere quali conseguenze comporterà tale modifica sulle entrate dell’imposta federale diretta e sull’imposta preventiva.

Anche negli anni 2018-2020 le uscite federali aumenteranno significativamente rispetto alle entrate. L'incremento medio annuo stimato per le uscite ammonta al 3,4%, quello per le entrate è pari al 2,4%. I disavanzi di 1,4 miliardi di franchi degli anni 2018-2020, che sfioreranno il tetto dei 2 miliardi di franchi (2019) sono imputabili ad un’evoluzione instabile dei conti pubblici. Dal momento che la crescita economica è notevolmente inferiore rispetto a quelle delle entrate e delle uscite, la quota delle imposte e delle spese continuerà ad aumentare. La quota delle imposte salirà al 10%, un tetto superato l’ultima volta nel 2000. La quota delle spese raggiungerà il 10,8%, un picco mai registrato nel corso degli ultimi trent’anni.

Tale incremento delle uscite è riconducibile soprattutto ai grandi progetti di riforma. Per una serie di riforme, il Parlamento ha approvato varianti più dispendiose rispetto alle decisioni del Consiglio federale. Solo per la Riforma dell’imposizione delle imprese III è stato rispettato il quadro finanziario stabilito. In particolare per quanto riguarda la riforma «Previdenza vecchiaia 2020» invece, incombono sulla Confederazione elevati oneri supplementari che ammontano fino a 1 miliardo di franchi (cfr. riquadro in basso). Anche relativamente all’esercito e al nuovo Fondo per le strade nazionali e il traffico d’agglomerato (FOSTRA) il Parlamento ha scelto soluzioni costose per le finanze federali. Si stima che le spese nel settore dell’asilo continueranno ad aumentare anche dopo il 2017.

Un incremento sotto la media si prevede per le spese dei settori formazione, ricerca e innovazione e dell’aiuto allo sviluppo. Tuttavia, negli ultimi anni entrambi i settori hanno conosciuto una crescita significativa in termini di volume. Le uscite per il settore dell’agricoltura diminuiscono in media dello 0,9% all’anno. Allo stesso tempo, il cambiamento strutturale nel settore agricolo (numero inferiore di aziende agricole) ammonta a circa il 2% all’anno.

Queste cifre sono calcolate sulla base del programma di stabilizzazione 2017-2019, che prevede tagli in tutti i gruppi di compiti federali. Tuttavia, resta incerto se il programma possa essere attuato come pianificato, in quanto potrebbe essere modificato in diversi punti in base allo stato della procedura di consultazione parlamentare (vedi sotto).

Una voce importante a cui è imputabile l’incremento delle spese fino al 2020 è il settore dei trasporti, nel quale le spese federali aumenteranno in modo sostanziale (di una media annua pari al 4,1%) a causa del nuovo Fondo per l’infrastruttura ferroviaria FAIF (in vigore dal 2016) e del Fondo per le strade nazionali e il traffico d’agglomerato FOSTRA pianificato (per il quale è prevista una votazione popolare il 12 febbraio 2017). Con un valore che si attesta sul 4,7%, anche l’incremento delle spese nel settore di compiti delle finanze e delle imposte risulta marcato. In questo caso, l’incremento si giustifica con l’aumento della quota dei Cantoni all’imposta federale diretta dal 17% al 21,2% nell’ambito della Riforma dell’imposizione delle imprese III (spese supplementari pari a 1,1 miliardi di franchi, previste a partire dal 2019). Altrettanto significativa risulta la crescita delle uscite nel settore della difesa nazionale, con oneri supplementari pari a 850 milioni di franchi, come conseguenza del limite di spesa di 5 miliardi stabilito per l’esercito. Nello stesso periodo si registra un aumento di 2,7 miliardi di franchi delle spese nel settore della previdenza sociale, di gran lunga il settore di compiti della Confederazione che ha registrato la crescita maggiore e che anche in futuro continuerà sulla stessa linea. 

Nella media di lungo periodo, le entrate della Confederazione si evolvono di pari passo con l’economia (crescita PIL). Se la quota delle imposte aumenta, come avverrà nei prossimi anni, le entrate derivanti dalle imposte aumenteranno maggiormente rispetto al PIL. Questo evidenzia entrate supplementari e aumenti delle imposte. Aumenti di imposte e tributi si attendono nei prossimi anni dall’imposta federale diretta (limite della deduzione delle spese di trasporto dal 2017), dall’mposta sugli oli minerali (supplemento di 4 centesimi nell’ambito del progetto FOSTRA) e dalla tassa sul CO2 (entrambe a partire dal 2018). Le conseguenze maggiori sono tuttavia legate al supplemento di rete. Si tratta di un tributo applicato al consumo di elettricità per promuovere le fonti di energia rinnovabili. A partire dal 2018 il supplemento di rete sarà gestito attraverso il bilancio della Confederazione, per il quale il flusso finanziario risulta neutrale, dal momento che il supplemento è a destinazione completamente vincolata: in pratica, trattandosi di entrata o uscita a destinazione vincolata, esso defluisce integralmente dal bilancio. Dato che a livello nominale le entrate e le uscite aumentano comunque del valore del supplemento di rete, aumenta la quota delle imposte e delle spese della Confederazione. Il supplemento di rete viene imputato al settore di compiti “Economia” ed entro il 2020 ammonterà a 1,3 miliardi di franchi.

Tra le imposte più elevate della Confederazione, quella che conoscerà lo sviluppo più significativo entro il 2020 è quella sul reddito. Il Consiglio federale prevede una crescita di oltre il 5% e giustifica tale previsione con la ripresa dell’economia e la relativa evoluzione positiva del bilancio federale.

Si presume una crescita debole per quanto riguarda le entrate derivanti dall’imposizione delle imprese. La crescita media annua è del 2%. Fino a poco tempo fa i tassi di crescita erano nettamente più alti. Tuttavia, in particolare il duplice apprezzamento del franco (nel 2011 e nel 2015) e il crescente numero di afflusso di migranti hanno comportato una revisione al ribasso. Allo stato attuale, il contributo diretto delle imprese alle entrate federali (imposta sull’utile) si attesta lievemente al di sopra del 13%. La metà delle entrate proviene dalle imprese soggette a regime fiscale speciale. Il Consiglio federale stima che le entrate derivanti dall’imposta sull’utile nel 2020 ammonteranno a 9,9 miliardi di franchi; il contributo fiscale diretto delle aziende sottoposte a statuti fiscali speciali sarebbe quindi di circa 5 miliardi di franchi. Nell’ambito della Riforma dell’imposizione delle imprese III, il regime fiscale speciale sarà soppresso. L’obiettivo è quello di mantenere le imprese interessate in Svizzera attraverso lo sviluppo supplementare dell’imposizione delle imprese e di conservare il gettito fiscale (elevato) ad esse correlato.

L’evoluzione dell’IVA segue quella dell’economia. Fino al 2020 non si prevedono modifiche delle aliquote fiscali. Il finanziamento supplementare dell’assicurazione per l’invalidità pari a 0,4 punti percentuali che scadrà a dicembre 2017 deve essere trasferito senza soluzione di continuità ad altri compiti. 0,1 punti percentuali sono già riservati all’infrastruttura ferroviaria (progetto FAIF). I restanti 0,3 punti percentuali dovrebbero essere trasferiti all’AVS. Affinché la quota IVA possa essere garantita, la popolazione dovrà esprimersi nel 2017 sulla votazione relativa alla riforma «Previdenza vecchiaia 2020».

La riforma «Previdenza vecchiaia 2020» non è ancora stata approvata dal Parlamento. L’attività rientra nell’ambito della procedura di appianamento delle divergenze. Il Consiglio degli Stati e il Consiglio nazionale hanno preso decisioni in merito all’AVS che acuiscono ulteriormente i suoi problemi finanziari. Inoltre, anche la Confederazione rischia di doversi fare carico di un’enorme quantità di oneri supplementari.

Attualmente la Confederazione finanzia il 19,55% delle spese annuali dell’AVS. Un quarto di tale importo viene finanziato in modo speciale facendo ricorso ai proventi delle imposte sull’alcol e sul tabacco e ad una quota federale sul cosiddetto percento demografico. Si tratta di un punto percentuale IVA che la Confederazione riscuote dal 1999 a favore dell’AVS. L’83% dei proventi di questo punto percentuale è destinato direttamente all’AVS e il 17% alla Confederazione per il finanziamento del contributo AVS.

Nella riforma «Previdenza vecchiaia 2020», il Consiglio federale propone di semplificare i flussi finanziari tra l’AVS e le finanze federali. A tale scopo, la quota federale del 17% sul percento IVA dovrebbe venir meno. L’AVS beneficerebbe nuovamente della totalità delle entrate del percento demografico. Per compensare la perdita della quota federale, è stata pianificata la riduzione del contributo federale dal 19,55% al 18%.

Durante la procedura di consultazione, il Parlamento ha approvato la soppressione della quota federale sul percento demografico. La Confederazione subisce così una perdita sulle entrate di circa 600 milioni di franchi. Il Parlamento ha tuttavia rifiutato la riduzione compensativa del contributo federale. Il Consiglio degli Stati ritiene che tale contributo debba continuare ad essere pari al 19,55%, mentre il Consiglio nazionale vorrebbe addirittura portarlo al 20%. Ciò comporterebbe un ulteriore onere supplementare pari a 270 milioni di franchi.

Un altro onere aggiuntivo deriva dal potenziamento delle prestazioni dell’AVS deciso dal Consiglio degli Stati. Le nuove rendite dovrebbero essere aumentate di 70 franchi al mese e il cosiddetto tetto della rendita per i coniugi dovrebbe essere portato dal 150% al 155% della rendita massima. Queste misure aumentano le spese dell’AVS (nel tempo la spesa è destinata a salire oltre i 2 miliardi di franchi) e comportano quindi spese supplementari comprese tra i 280 e i 400 milioni di franchi anche per la Confederazione. Considerando nel complesso tutti gli oneri supplementari, la Confederazione potrebbe presto spendere 1 miliardo di franchi in più per l’AVS.

Il contributo per l’AVS della Confederazione è stabilito dalla legge. Nell’ambito delle discussioni del preventivo, il Parlamento deve decidere l’importo del pagamento corrispondente. La spesa è quindi fortemente vincolata. Eventuali modifiche sono possibili solo previo adeguamento legislativo. A causa dello sviluppo demografico, le spese della Confederazione dovute all’AVS aumenteranno nei prossimi anni in modo spropositato, anche in assenza di un potenziamento delle prestazioni e di un adeguamento del regime contributivo. Le spese legalmente poco vincolate verranno soppiantate da tale aumento. Il Consiglio federale quantifica l’entità della soppressione entro il 2030 in 1,4 miliardi di franchi. Tra le spese legalmente poco vincolate rientrano ad esempio quelle nei settori formazione e ricerca, agricoltura, aiuto allo sviluppo e difesa, che rischiano di ricevere meno mezzi.