Finances publiques 2017-2020: vue d'ensemble

Les finances fédérales font partie des défis majeurs de la politique fédérale. Le budget 2017 en apporte une nouvelle fois la preuve. Le budget est certes conforme au frein à l’endettement. Mais à certaines conditions seulement, et encore de justesse.

Première condition: le programme de stabilisation 2017-2019 qui est actuellement débattu au Parlement doit être adopté dans son intégralité. Les mesures prévues pour 2017 portent sur un montant de 800 millions de francs. Selon l’état actuel des délibérations, le programme de stabilisation ne sera pas mis en œuvre dans son intégralité.

Deuxièmement, le Conseil fédéral propose d’inscrire une partie, soit 400 millions de francs, de la hausse attendue des coûts dans le domaine de l’asile dans le budget extraordinaire. Cette manœuvre lui permet de disposer d’une marge de manœuvre plus confortable pour les autres dépenses. Le Conseil fédéral n’avait plus recouru à ce mécanisme depuis 2011. Il n’est pas certain que le Parlement lui emboîte le pas.

Si le programme de stabilisation n’est pas mis en œuvre dans son intégralité et si les dépenses supplémentaires pour l’asile sont inscrites dans le budget ordinaire, il en résulterait des conséquences pour le budget. Sans nouvelles mesures, les exigences du frein à l’endettement ne pourraient plus guère être respectées. Durant les délibérations sur le budget en décembre, le Parlement pourrait devoir corriger le budget de plusieurs centaines de millions de francs.

Pour les exercices budgétaires 2018-2020, le plan financier ne prévoit que des déficits. En 2019, le déficit atteindra près de 2 milliards de francs. Pour résorber les déficits, le Conseil fédéral a annoncé un nouveau train de mesures.

Le budget pour l’année budgétaire à venir prévoit un faible excédent de 125 millions de francs. Ce chiffre s’appuie sur l’hypothèse qu’en 2017, comme lors des années précédentes (sauf 2015), l’économie suisse n’atteindra pas son plein potentiel. Dans ce cas, le frein à l’endettement autorise un déficit conjoncturel (des dépenses supplémentaires). En 2017, ces dépenses se monteront à 344 millions de francs, contre 600 millions en 2016. Le solde de financement ordinaire de la Confédération sera négatif, car les dépenses estimées seront supérieures de 219 millions de francs aux recettes. Le solde entre le déficit ordinaire (-219 millions) et les dépenses supplémentaires autorisées pour des raisons conjoncturelles (+344 millions) correspond à l’excédent (structurel) de 125 millions de francs.

Les recettes ordinaires s’élèvent à 68,8 milliards de francs, et les dépenses ordinaires, à 69 milliards de francs. La croissance du produit intérieur brut nominal (PIB) est estimée à 2%. Les recettes s’accroissent de 2,3% (chiffres corrigés des facteurs spéciaux), et les dépenses, de 2,7%. En d’autres termes, tant les recettes que les dépenses enregistrent une croissance supérieure à celle du PIB. Par conséquent, la quote-part d’impôt et la quote-part des dépenses de la Confédération augmentent.

Les principaux vecteurs de la croissance des dépenses sont la migration (+852 mio.), les autres dépenses consacrées à la prévoyance sociale (+348 mio.) et les finances et impôts (+235 mio.). Les dépenses supplémentaires dans l’asile sont dues au nombre élevé de requérants d’asile. Selon le Conseil fédéral, le nombre de nouvelles demandes d’asile devrait atteindre 33 000 en 2017. La croissance des dépenses de la prévoyance sociale (groupe qui comprend les dépenses dans le domaine de l’asile) s’explique pour le reste pour près de moitié par la hausse des subventions de la Confédération pour l’assurance-maladie (+5,8%), l’autre moitié revenant à l’AVS (+1,3%). De tous les groupes de tâches, celui de la prévoyance sociale est celui qui enregistre la plus forte croissance des dépenses en francs. Sa part (y compris migration) dans le budget de la Confédération augmente à 34,1%. Ce chiffre représente un nouveau record.

Du côté des recettes, le produit de l’impôt sur le revenu augmente de 6%. La limitation de la déduction des frais de transport dans le cadre du projet FAIF pour les transports publics engendre des recettes supplémentaires. Les recettes des droits de timbre devraient augmenter encore plus fortement. Une forte hausse est attendue notamment pour le droit d’émission sur le capital propre. Elle correspond à un effet de rattrapage des recapitalisations reportées par les entreprises. La troisième réforme de l’imposition des entreprises prévoyait en effet à l’origine de supprimer le droit d’émission. Cette suppression n’aura finalement pas lieu. La croissance des recettes de l’imposition des entreprises se situe dans la moyenne, mais est inférieure à la moyenne (pour des raisons conjoncturelles) dans le cas de la TVA.

Une forte progression des recettes est attendue dans l’impôt anticipé (plus de 9%). Elle s’explique par les taux d’intérêt négatifs. Actuellement, la Confédération rémunère les avoirs fiscaux à un taux d’intérêt positif. Dans un environnement de taux d’intérêt négatifs, de nombreux assujettis s’acquittent de leurs impôts avant l’échéance et ajournent leurs demandes de remboursement. Dans les comptes 2016, cet effet se traduit par une hausse considérable des rentrées fiscales, en particulier dans l’impôt fédéral direct (voir encadré Estimation 2016). Un effet similaire est attendu en 2017 avec l’impôt anticipé. Le Conseil fédéral a toutefois aboli le taux d’intérêt positif au 1^er janvier 2017. Les avoirs fiscaux ne seront plus rémunérés. Les conséquences de cette modification sur les recettes de l’impôt fédéral direct et sur l’impôt anticipé restent pour l’heure inconnues.

Pour les années 2018 à 2020 aussi, les dépenses s’accroissent plus vite que les recettes. Selon les prévisions, la croissance des dépenses devrait atteindre 3,4% en moyenne annuelle, celle des recettes 2,4%. Les déficits de 1,4 (2018 et 2020) à 2 milliards de francs (2019) résultent de l’évolution déséquilibrée des budgets. Etant donné que l’économie croît plus lentement que les recettes et les dépenses, la quote-part d’impôt et la quote-part des dépenses continuent leur progression. La quote-part d’impôt franchit la barre des 10%, ce qui ne s’était plus vu depuis 2000. Quant à la quote-part des dépenses, elle passe à 10,8%, un niveau sans précédent en trente ans.

La croissance des dépenses trouve son origine dans des projets de réforme de grande envergure. Dans plusieurs projets, le Parlement a pris le contre-pied du Conseil fédéral en optant pour des variantes plus coûteuses. Le cadre financier fixé n’a été respecté que pour la troisième réforme de l’imposition des entreprises. Par contre, dans le projet de réforme Prévoyance vieillesse 2020, les charges supplémentaires pour la Confédération pourraient atteindre 1 milliard de francs (voir encadré ci-dessous). Idem pour l’armée et le nouveau fonds pour les routes nationales et le trafic d’agglomération (FORTA): ici aussi, le Parlement a choisi les variantes les plus coûteuses. Dans le domaine de l’asile, enfin, les dépenses devraient continuer à augmenter considérablement y compris après 2017.

Les dépenses en faveur de la formation, de la recherche et de l’innovation tout comme celles de l’aide au développement progressent elles aussi, mais moins rapidement qu’en moyenne. Leur volume s’était cependant fortement accru au cours de ces dernières années. Dans l’agriculture, les dépenses régressent, en moyenne, de 0,9% par an. Les restructurations agricoles (recul du nombre d’exploitations agricoles) s’établissent à près de 2% par an.

Ces chiffres sont calculés sur la base du programme de stabilisation 2017-2019 qui prévoit des coupes dans tous les groupes de tâches de la Confédération. Il n’est pas sûr que le programme sera réalisé dans son intégralité. En l’état actuel des délibérations parlementaires, il pourrait être modifié sur plusieurs points (voir ci-dessous).

Les dépenses en faveur du trafic enregistrent une forte progression (de 4,1% en moyenne par an) jusqu’en 2020 en raison du nouveau Fonds d’infrastructure ferroviaire (FIF) (en force depuis 2016) et du Fonds pour les routes nationales et le trafic d’agglomération (votation populaire le 12 février 2017). La croissance des dépenses est également soutenue (+4,7%) dans le groupe de tâches Finances et impôts. Elle est due principalement au relèvement, de 17% à 21,2%, de la part des cantons au produit de l’impôt fédéral direct dans le cadre de la troisième réforme de l’imposition des entreprises (dépenses supplémentaires de 1,1 milliard de francs dès 2019). En ce qui concerne la défense nationale, la croissance des dépenses, de 850 millions de francs, est presque tout aussi forte à la suite de l’approbation du plafond des dépenses de 5 milliards de francs pour l’armée. Dans le même temps, les dépenses de la prévoyance sociale s’accroissent de 2,7 milliards de francs. La prévoyance représente de loin le plus grand groupe de tâches de la Confédération. C’est également celui qui enregistre, en volume, la croissance la plus forte pour les années à venir.

En moyenne à long terme, les recettes de la Confédération évoluent au même rythme que l’économie (croissance du PIB). Quand la quote-part d’impôt s’accroît (comme elle fera durant les années à venir), les recettes fiscales progressent plus fortement que le PIB. Elles expriment une hausse des recettes et/ou des impôts. Des hausses sont attendues dans les années à venir en ce qui concerne l’impôt fédéral direct (limitation de la déduction des frais de transport dès 2017), l’impôt sur les huiles minérales (relèvement de 4 centimes versés au FORTA) et la taxe sur le CO₂ (dès 2018 à chaque fois). L’effet le plus grand viendra cependant du supplément réseau. Cette taxe prélevée sur la consommation d’électricité sert à encourager les énergies renouvelables. A partir de 2018, le supplément réseau intégrera le budget fédéral. Il sera neutre du point de vue financier, car il s’agit d’une taxe qui est affectée: la totalité des recettes/dépenses est affectée, et les montants concernés ne font donc qu’un aller et retour dans le budget de la Confédération. Les recettes et les dépenses augmentant cependant nominalement à hauteur du supplément sur le réseau, la quote-part d’impôt et la quote-part des dépenses de la Confédération augmentent. Le supplément réseau figurera dans le groupe de tâches Économie. Il se montera à 1,3 milliard de francs en 2020.

De tous les grands impôts de la Confédération, l’impôt sur le revenu est celui qui enregistre la croissance la plus forte jusqu’en 2020. Le Conseil fédéral escompte une hausse de plus de 5%. Sa prévision se fonde sur l’hypothèse d’une reprise de la conjoncture et, partant, d’une évolution favorable du revenu des ménages.

Selon les prévisions, la croissance des recettes de l’imposition des entreprises est moins marquée. Elle est estimée à 2% par an en moyenne. La progression des recettes était encore forte il y a peu. La double revalorisation du franc (2011 et 2015) et la baisse des nouvelles implantations en particulier ont entraîné une correction vers le bas. Les entreprises contribuent actuellement à hauteur d’un peu plus de 13% aux recettes de la Confédération (par le biais de l’impôt sur le bénéfice). Ces recettes proviennent pour moitié des entreprises au bénéfice d’un régime d’imposition spécial. Le Conseil fédéral prévoit que l’impôt sur le bénéfice rapportera 9,9 milliards de francs en 2020; la contribution directe des entreprises au bénéfice d’un régime d’imposition spécial avoisinera 5 milliards de francs. Les régimes d’imposition spéciaux seront supprimés avec la troisième réforme de l’imposition des entreprises. L’objectif est de maintenir ces entreprises en Suisse grâce à une réforme de la fiscalité et, partant, de protéger le substrat fiscal (élevé) qui provient de ces entreprises.

L’évolution de la TVA suit celle de l’économie. Aucune modification de taux n’est prévue jusqu’en 2020. Le financement additionnel de l’assurance-invalidité, qui correspondait à une majoration de la TVA de 0,4 point, prendra fin en décembre 2017. Il devrait être maintenu pour bénéficier à d’autres tâches. Il est déjà prévu de verser 0,1 point de pourcentage au FIF (infrastructure ferroviaire). La part de 0,3 point restante devrait être attribuée à l’AVS. Il appartiendra au souverain de se prononcer lors de la votation sur la réforme de la prévoyance vieillesse 2020. Pour que la part de TVA puisse être garantie, la votation doit avoir lieu en 2017.

La réforme prévoyance vieillesse 2020 n’a pas encore été adoptée par le Parlement. L’objet est actuellement en phase d’élimination des divergences. Au regard de l’AVS, les deux Chambres ont pris des décisions aggravant encore ses problèmes de financement. De lourdes surcharges menacent aussi la Confédération.

Aujourd’hui, la Confédération finance 19,55% des dépenses annuelles de l’AVS, à hauteur d’un quart par un financement spécial via les redevances sur l’alcool et le tabac, ainsi que par le «pour-cent démographique» de la Confédération. Il s’agit là d’un point de TVA prélevé par la Confédération depuis 1999 en faveur de l’AVS, dont 83% vont directement à l’AVS et 17% restent à la Confédération pour financer sa contribution à l’AVS.

Dans la réforme prévoyance vieillesse 2020, le Conseil fédéral propose de simplifier les flux de paiement entre l’AVS et le budget fédéral. Il veut supprimer la tranche fédérale de 17% du point de TVA et attribuer à l’AVS toutes les recettes de ce pour-cent lié à l’évolution démographique. Pour compenser la perte de la part fédérale, la Confédération voulait ramener sa contribution de 19,55% à 18%.

Après délibération, le Parlement a accepté la suppression de la part fédérale du pour-cent démographique, avec à la clé une perte de recettes de près de 600 millions de francs pour la Confédération, mais refusé la réduction compensatoire de la contribution fédérale. Le Conseil des États veut la maintenir à 19,55%, le Conseil national l’augmenter à 20%, ce qui grève le budget fédéral de 270 millions supplémentaires.

La surcharge est encore accentuée par l’extension des prestations que le Conseil des États a décidée pour l’AVS: nouvelles rentes augmentées de 70 francs par mois, plafond applicable à la rente de couple passant de 150% à 155% de la rente maximale. Des mesures qui augmentent les coûts de l’AVS (hausse estimée à plus de 2 milliards de francs) et alourdissent la facture de 280 à 400 millions de francs pour la Confédération. Avec toutes ces surcharges, la Confédération pourrait bientôt devoir dépenser un milliard de francs en plus pour l’AVS.

La contribution fédérale à l’AVS est fixée par la loi. Son paiement est défini par le Parlement, dans le cadre de la discussion budgétaire. Autant dire qu’il s’agit d’une dépense fortement liée. Toute modification nécessite une adaptation législative. Avec l’évolution démographique, les dépenses fédérales pour l’AVS vont croître exponentiellement ces prochaines années, même sans extension des prestations ni adaptation du régime de contribution discutées actuellement. Une hausse qui se fera au détriment des dépenses faiblement liées. Le Conseil fédéral chiffre ce phénomène d’évincement à 1,4 milliard à l’horizon 2030. Les domaines aux dépenses faiblement ancrées dans la loi (formation et recherche, aide au développement, agriculture ou armée) risquent de toucher moins de fonds.