Bundesfinanzen 2017 bis 2020: Überblick

Die Finanzen gehören zu den aktuell grössten Herausforderungen der Bundespolitik. Das zeigt sich am Voranschlag (Budget) für das kommende Haushaltsjahr. Der Voranschlag ist zwar schuldenbremskonform. Jedoch nur unter Bedingungen – und das auch nur knapp.

Erste Bedingung ist, dass das Stabilisierungsprogramm 2017 bis 2019 für den Bundeshaushalt, das derzeit im Parlament beraten wird, im geplanten Umfang beschlossen wird. Für 2017 geht es um Massnahmen von 800 Millionen Franken, die den Bundeshaushalt entlasten sollen. Nach dem aktuellen Stand der Beratung kann das Stabilisierungsprogramm nur mit Abstrichen umgesetzt werden. Zweitens schlägt der Bundesrat vor, einen Teil der geplanten hohen Mehrausgaben im Asylbereich als ausserordentlichen Zahlungsbedarf zu behandeln. Es geht um 400 Millionen Franken. Um diesen Betrag erhöht sich der finanzielle Spielraum für die übrigen Ausgaben. Der Bundesrat ruft dieses Verfahren seit 2011 zum ersten Mal wieder an. Ob das Parlament ihm folgt, ist unsicher.

Würde das Stabilisierungsprogramm nur mit Abstrichen umgesetzt, und würden die gesamten Mehrkosten des Asylbereichs im ordentlichen Haushalt verbucht, hätte dies Folgen für den Voranschlag. Ohne weitere Massnahmen könnten die Vorgaben der Schuldenbremse kaum mehr eingehalten werden. Korrekturen von mehreren Hundert Millionen Franken könnten in den Budgetberatungen im Dezember noch nötig werden.

Für die auf den Voranschlag folgenden Haushaltsjahre 2018 bis 2020 sieht der Finanzplan durchgängig Fehlbeträge vor. Die Defizite erreichen 2019 fast die Marke von 2 Milliarden Franken. Für den Abbau der Fehlbeträge hat der Bundesrat ein weiteres Massnahmenprogramm angekündigt.

Der Voranschlag für das kommende Haushaltsjahr sieht einen geringen Überschuss von 125 Millionen Franken vor. Das Ergebnis schliesst die Annahme ein, dass die Schweizer Wirtschaft auch 2017 wie schon in den Vorjahren (ausser 2015) ihr volles Potenzial nicht erreicht. Die Schuldenbremse erlaubt in diesem Fall ein konjunkturelles Defizit bzw. Mehrausgaben. 2017 betragen sie 344 Millionen Franken (2016: 600 Millionen). Das eigentliche Finanzierungsergebnis des Bundes ist negativ. Die Ausgaben übersteigen die Einnahmen um 219 Millionen Franken. Die Differenz zwischen dem ordentlichen Defizit (–219 Millionen) und den konjunkturbedingt möglichen Mehrausgaben (+344 Millionen) führt im Gesamtergebnis zum genannten (strukturellen) Überschuss von 125 Millionen Franken.

Die ordentlichen Einnahmen betragen 68,8 Milliarden Franken. Die ordentlichen Ausgaben 69 Milliarden Franken. Das Wachstum des nominellen Bruttoinlandprodukts (BIP) wird auf 2,0 Prozent geschätzt. Die Einnahmen sollen um 2,3 Prozent zunehmen (korrigiert um Sonderfaktoren), die Ausgaben um 2,7 Prozent. Sowohl die Einnahmen wie die Ausgaben wachsen also stärker als das BIP. Die Steuer- und die Ausgabenquote des Bundes steigen in der Folge.

Treiber der Ausgaben sind hauptsächlich die Migration (+852 Millionen), die übrige Soziale Wohlfahrt (+348 Millionen) und der Aufgabenbereich Finanzen und Steuern (+235 Millionen). Die Mehrausgaben im Asylbereich hängen mit der hohen Zahl von Asylbewerbern zusammen. Der Bundesrat rechnet 2017 mit 33'000 neuen Asylgesuchen. Das übrige Wachstum der Sozialen Wohlfahrt (die Asylausgaben werden vor allem diesem Aufgabenbereich zugeordnet) entfällt fast zur Hälfte auf höhere Bundesbeiträge an die Krankenversicherung (+5,8 Prozent), zur anderen Hälfte auf die AHV (+1,3 Prozent). Die Soziale Wohlfahrt wächst in Franken von allen Bundesaufgaben am stärksten. Einschliesslich des Migrationsbereichs steigt ihr Anteil am Bundeshaushalt auf 34,1 Prozent. Dieser Wert stellt eine Höchstmarke dar.

Einnahmenseitig ist bei der Einkommenssteuer mit 6,0 Prozent ein relativ starkes Wachstum geplant. Die Beschränkung des Fahrkostenabzugs als Folge der Umsetzung der FABI-Vorlage für den öffentlichen Verkehr führt bei der Einkommenssteuer zu Mehreinnahmen. Noch stärker wachsen nach Planung die Einnahmen aus  den Stempelabgaben. Namentlich bei der Emissionsabgabe auf dem Eigenkapital ist ein starker Anstieg geplant. Dies in der Erwartung, dass als Folge der Unternehmenssteuerreform III aufgeschobene Eigenkapitalemissionen nachgeholt werden. Im Rahmen der Unternehmenssteuerreform III wurde die Abschaffung der Emissionsabgabe diskutiert. Zur Fokussierung der Reform wurde auf die Massnahme verzichtet. Die Einnahmen der Unternehmenssteuer und der Mehrwertsteuer wachsen durchschnittlich bzw. (konjunkturbedingt bei der Mehrwertsteuer) unterdurchschnittlich.

Ein ausserordentlich starkes Wachstum ist bei der Verrechnungssteuer geplant (über neun Prozent). Die Ursache dafür sind die Minuszinsen. Bis heute vergütet der Bund Steuerguthaben mit einem positiven Zinssatz. In einem Umfeld von Negativzinsen hat der Zinsvorteil zu hohen frühzeitigen Steuerablieferungen und späten Rückforderungen geführt. Dieser Effekt schlägt sich im aktuellen Rechnungsjahr 2016 in hohen Eingängen insbesondere bei der direkten Bundessteuer nieder (siehe Box Hochrechnung 2016). Auch bei der Verrechnungssteuer wird 2017 mit einer ähnlichen Wirkung gerechnet. Der Bundesrat hat allerdings den positiven Vergütungszins per 1. Januar 2017 aufgehoben. Der Zinssatz auf Steuerguthaben beträgt dann null Prozent. Welche Folgen diese Änderung auf die Einnahmen der direkten Bundessteuer und die Verrechnungssteuer hat, bleibt abzuwarten.

Auch in den Jahren 2018 bis 2020 wachsen die Ausgaben des Bundes stärker als die Einnahmen. Für die Ausgaben wird ein Wachstum von 3,4 Prozent im Jahresdurchschnitt geplant, für die Einnahmen ein Wachstum von 2,4 Prozent. Fehlbeträge von 1,4 Milliarden Franken in den Jahren 2018 und 2020 bzw. bis 2 Milliarden Franken (2019) sind die Folgen der ungleichgewichtigen Haushaltsentwicklung. Weil das Wirtschaftswachstum tiefer als das Wachstum der Einnahmen und Ausgaben liegt, steigt die Steuer- und Ausgabenquote weiter an. Die Steuerquote erreicht den Wert von zehn Prozent. Diese Marke wurde letztmals 2000 übertroffen. Die Ausgabenquote erreicht mit 10,8 Prozent einen Spitzenwert, der in den letzten 30 Jahren nicht erreicht wurde.

Treiber des Ausgabenwachstums sind vor allem grosse Reformprojekte. Gegenüber den Beschlüssen des Bundesrats hat sich das Parlament bei verschiedenen Reformen für teurere Varianten entschieden. Einzig bei der Unternehmenssteuerreform III wurde der gesteckte Finanzrahmen eingehalten. Insbesondere bei der Reform der Altersvorsorge 2020 drohen dagegen hohe Mehrbelastungen für den Bund von bis zu 1 Milliarde Franken (siehe Kasten unten). Auch bei der Armee und beim neuen Nationalstrassen- und Agglomerationsfonds NAF hat das Parlament für die Bundesfinanzen kostspieligere Lösungen gewählt. Von den Asylkosten wird angenommen, dass sie auch nach 2017 weiter stark zunehmen.

Unterdurchschnittlich wachsen die Ausgaben des Bereichs Bildung, Forschung und Innovation sowie der Entwicklungshilfe. Beide Bereiche expandierten jedoch in den letzten Jahren volumenmässig stark. Sinkende Ausgaben verzeichnet die Landwirtschaft: Der durchschnittliche Mittelrückgang beträgt 0,9 Prozent pro Jahr. Der landwirtschaftliche Strukturwandel (abnehmende Anzahl Landwirtschaftsbetriebe) beträgt gleichzeitig jährlich knapp zwei Prozent.

Grundlage aller Werte ist das Stabilisierungsprogramm 2017 bis 2019. Dieses sieht für sämtliche grossen Aufgabenbereiche des Bundes Korrekturen vor. Ob das Programm wie geplant umgesetzt werden kann, ist jedoch fraglich. Nach dem Stand der parlamentarischen Beratung dürfte es in mehreren Punkten angepasst werden (siehe unten).

Schwerpunkte des Ausgabenwachstums bis 2020 liegen beim Verkehr, wo aufgrund des neuen Bahninfrastrukturfonds FABI (in Kraft seit 2016) und des geplanten Nationalstrassen- und Agglomerationsfonds NAF (Volksabstimmung am 12. Februar 2017) die Bundesausgaben substanziell steigen werden (um jährlich durchschnittlich 4,1 Prozent). Mit 4,7 Prozent ist das Ausgabenwachstum auch im Aufgabenbereich Finanzen und Steuern stark. Hauptgrund ist hier die Anhebung des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer von 17 Prozent auf 21,2 Prozent im Rahmen der Unternehmenssteuerreform III (Mehrausgaben von 1,1 Milliarden Franken, geplant ab 2019). Mit Mehrausgaben von 850 Millionen Franken fast ebenso stark ist das Ausgabenwachstum bei der Landesverteidigung als Folge des beschlossenen 5-Milliarden-Ausgabenplafonds für die Armee. Um 2,7 Milliarden Franken nehmen im gleichen Zeitraum die Ausgaben der Sozialen Wohlfahrt zu. Sie ist das mit Abstand grösste Aufgabengebiet des Bundes und wächst auch in Zukunft volumenmässig am stärksten. 

Die Einnahmen des Bundes entwickeln sich im langjährigen Durchschnitt entlang der Wirtschaft (BIP-Wachstum). Wenn die Steuerquote steigt, wie das in den kommenden Jahren der Fall ist, wachsen die Steuereinnahmen stärker als das BIP. Dies ist ein Hinweis auf Zusatzeinnahmen bzw. auf Steuererhöhungen. Erhöhungen von Steuern und Abgaben sind in den kommenden Jahren geplant bei der direkten Bundessteuer (Begrenzung Fahrtkostenabzug ab 2017), bei der Mineralölsteuer (Aufschlag von vier Rappen im Rahmen der NAF-Vorlage) und bei der CO2-Abgabe (beide ab 2018). Die grösste Wirkung hat jedoch der Netzzuschlag. Diese Abgabe wird auf dem Stromkonsum für die Förderung erneuerbarer Energien erhoben. Ab 2018 fliesst der Netzzuschlag durch den Bundeshaushalt. Für diesen ist der Zahlungsfluss neutral, da der Zuschlag vollständig zweckgebunden ist: Als zweckgebundene Einnahme bzw. Ausgabe fliesst er praktisch in voller Höhe wieder aus dem Bundeshaushalt ab. Weil nominell die Einnahmen und die Ausgaben dennoch in der Höhe des Netzzuschlags ansteigen, erhöht sich die Steuer- und Ausgabenquote des Bundes. Der Netzzuschlag wird dem Aufgabenbereich Wirtschaft zugerechnet. Er beträgt per 2020 1,3 Milliarden Franken.

Unter den grossen Steuern des Bundes entwickelt sich die Einkommenssteuer bis 2020 am stärksten. Der Bundesrat rechnet mit einem Wachstum von über fünf Prozent und begründet diese Prognose mit der Erholung der Wirtschaft und der damit zusammenhängenden günstigen Entwicklung der Haushaltseinkommen.

Mit einem geringeren Wachstum wird bei den Einnahmen aus der Unternehmenssteuer gerechnet. Der durchschnittliche jährliche Anstieg beträgt zwei Prozent. Noch vor Kurzem waren die Wachstumsraten deutlich höher. Insbesondere die zweifache Frankenaufwertung (2011 und 2015) und die abnehmende Anzahl von Neuzuzügen haben zu einer Korrektur nach unten geführt. Der direkte Beitrag der Firmen an die Bundeseinnahmen (Gewinnsteuer) liegt aktuell leicht über 13 Prozent. Die Hälfte der Einnahmen stammt von heute sonderbesteuerten Firmen. 2020 plant der Bundesrat Gewinnsteuereinnahmen von 9,9 Milliarden Franken; der direkte Steuerbeitrag der sonderbesteuerten Firmen würde dann bei etwa 5 Milliarden Franken liegen. Im Rahmen der Unternehmenssteuerreform III wird die Sonderbesteuerung abgeschafft. Ziel ist es, durch Weiterentwicklung der Unternehmensbesteuerung die betroffenen Firmen in der Schweiz zu halten und das damit verbundene (hohe) Steuersubstrat zu wahren.

Die Mehrwertsteuer entwickelt sich im Rahmen der Wirtschaft. Steuersatzänderungen sind bis 2020 keine geplant. Die per Dezember 2017 endende Zusatzfinanzierung der Invalidenversicherung von 0,4 Prozentpunkten soll nahtlos auf andere Aufgaben übertragen werden. 0,1 Prozentpunkte sind bereits für die Bahninfrastruktur reserviert (FABI-Vorlage). Die restlichen 0,3 Prozentpunkte sollen der AHV zufliessen. Darüber muss jedoch erst noch das Volk befinden, und zwar im Rahmen einer Abstimmung zur Reform der Altersvorsorge 2020. Damit der Mehrwertsteueranteil gesichert werden kann, muss die Abstimmung 2017 erfolgen.

Die Reform der Altersvorsorge 2020 ist vom Parlament noch nicht verabschiedet. Das Geschäft befindet sich in der Differenzbereinigung. Mit Bezug auf die AHV haben Stände- und Nationalrat Entscheide gefällt, die die Finanzierungsprobleme der AHV noch verschärfen. Auch für den Bund drohen erhebliche Mehrbelastungen.

Heute finanziert der Bund 19.55 Prozent der jährlichen Ausgaben der AHV. Ein Viertel dieses Betrags wird spezialfinanziert durch Abgaben auf Alkohol und Tabak sowie durch einen Anteil des Bundes am sogenannten Demografieprozent. Dieses ist ein Prozentpunkt der Mehrwertsteuer, den der Bund seit 1999 zugunsten der AHV erhebt. Von diesem Prozentpunkt fliessen 83 Prozent direkt an die AHV. 17 Prozent behält der Bund zur Finanzierung seines AHV-Beitrags.

In der Reform der Altersvorsorge 2020 schlägt der Bundesrat vor, die Zahlungsflüsse zwischen der AHV und dem Bundeshaushalt zu vereinfachen. Der Bundesanteil von 17 Prozent am Mehrwertsteuerprozent soll zu diesem Zweck aufgehoben werden. Die AHV erhält neu die gesamten Einnahmen des Demografieprozents. Als Kompensation für den wegfallenden Bundesanteil war die Senkung des Bundesbeitrags von 19,55 auf 18 Prozent geplant.

In der Beratung hat das Parlament der Aufhebung des Bundesanteils am Demografieprozent zugestimmt. Der Bund verliert dadurch Einnahmen von rund 600 Millionen Franken. Auf die kompensatorische Senkung des Bundesbeitrags hat das Parlament jedoch verzichtet. Gemäss Ständerat bleibt der Bundesbeitrag bei 19,55 Prozent, und der Nationalrat möchte ihn sogar auf 20 Prozent anheben. Dies führte zu einer zusätzlichen Mehrbelastung von 270 Millionen Franken.

Eine weitere Mehrbelastung resultiert aus dem Leistungsausbau, den der Ständerat bei der AHV beschlossen hat. Die Neurenten sollen um 70 Franken pro Monat erhöht, und der sogenannte Ehepaar-Renten Plafond soll von 150 Prozent auf 155 Prozent der Maximalrente angehoben werden. Diese Massnahmen steigern die Kosten der AHV (über die Zeit beträgt der Kostenanstieg über 2 Milliarden Franken) und führen deshalb auch beim Bund zu Mehrausgaben von 280 bis 400 Millionen Franken. Alle Mehrbelastungen zusammengenommen könnte der Bund bald schon eine Milliarde Franken mehr für die AHV ausgeben.

Der AHV-Beitrag des Bundes ist gesetzlich festgelegt. Im Rahmen der Budgetberatung muss das Parlament die entsprechende Zahlung beschliessen. Die Ausgabe ist damit stark gebunden. Änderungen sind nur durch eine Gesetzesanpassung möglich. Aufgrund der demografischen Entwicklung werden die AHV-Ausgaben des Bundes in den nächsten Jahren auch ohne Leistungsausbau und Anpassung des Beitragsregimes, wie jetzt diskutiert, überproportional steigen. Gesetzlich schwach gebundene Ausgaben werden durch diesen Anstieg verdrängt. Der Bundesrat beziffert das Ausmass der Verdrängung bis 2030 mit1,4 Milliarden Franken. Gesetzlich schwach gebundenen Ausgaben liegen zum Beispiel in den Bereichen Bildung und Forschung, Landwirtschaft, Entwicklungshilfe und Verteidigung vor. Sie drohen weniger Mittel zu erhalten.