La sicurezza dell’approvvigionamento in occasione della crisi del covid

Dal punto di vista dell’approvvigionamento, la crisi del covid può essere suddivisa in due fasi:

Fase acuta della pandemia (dalla primavera alla fine del 2020): a seguito della rapida propagazione del coronavirus, è esplosa la domanda di beni per lottare contro la pandemia. Ciò ha comportato in numerosi paesi una mancanza di prodotti quali le mascherine di protezione medicali e i disinfettanti. Sono quindi stati lanciati degli appelli da parte di numerosi paesi per una maggiore autosufficienza. Anche in Svizzera, molti hanno chiesto di riportare alcune capacità di produzione sul territorio nazionale.

Fase di ripresa (primavera 2021 a oggi): grazie ad una campagna di vaccinazione e all’aumento della produzione di beni medicali a livello mondiale, la situazione epidemiologica e nel contempo quella economica sono migliorate. Invece, le perturbazioni sulle catene di valore mondiali si sono accentuate. Di fatto, da una parte, si è assistito ad un aumento più forte del previsto della domanda dopo l’autunno 2020 e, dall’altra parte, una situazione tesa nella logistica. Ad esserne toccati sono state diverse materie prime, prodotti intermedi e beni industriali. Una rapida distensione di questa situazione delicata non è al momento in vista.

Fase acuta della pandemia: penuria temporanea di beni per lottare contro la pandemia

Con la pandemia di covid, l’economia globale è entrata in una profonda recessione nella primavera 2020. La chiusura di diversi siti di produzione e le restrizioni imposte dalle autorità hanno reso difficoltosa l’importazione di alcuni prodotti da parte della Svizzera. Nel secondo trimestre 2020, le importazioni hanno registrato un calo del 16% rispetto al trimestre precedente (corretto dalle variazioni stagionali), ossia la più forte diminuzione da decenni.

Durante questa fase acuta della pandemia, l’interesse era particolarmente concentrato sui beni per la prevenzione e il controllo della pandemia. L’ordinanza 2 COVID-19 del 13 marzo 2020 fornisce una lista di questi «prodotti medici essenziali». Essa li suddivide in tre categorie:

Sebbene la Svizzera non abbia registrato una penuria persistente, la situazione è stata in ogni caso tesa per varie settimane per quanto concerne l’approvvigionamento di alcuni di questi beni.

I. Sostanze attive e medicamenti

A partire da febbraio 2020, l’UFAE ha costatato a momenti un forte aumento delle perturbazioni segnalate sulla piattaforma dei medicamenti, per quanto concerne l’approvvigionamento. Oltre un terzo delle segnalazioni del 2020 concernevano antibiotici (33%) nonché antimicotici (14%), analgesici (12%) o miorilassanti (4%). La ragione più citata per spiegare la penuria era l’aumento della domanda a livello mondiale. I dati mostrano anche che la situazione è tornata alla normalità dopo un breve periodo (aprile 2020).

II. Dispositivi medici

Mentre l’ossigeno medico era ancora disponibile, le bottiglie in acciaio sono divenute sempre più rare. Swissmedic ha dunque temporaneamente autorizzato l’utilizzo di altri recipienti tecnicamente adattati. Per quanto concerne i respiratori, l’approvvigionamento ha sempre potuto essere garantito nonostante la forte crescita della domanda, soltanto alcuni componenti sono venuti talvolta a mancare.

III. Equipaggiamento di protezione individuale

La domanda di disinfettanti è fortemente aumentata in poco tempo, ciò che ha comportato soprattutto una penuria di etanolo. Per ovviare a queste difficoltà, l’Ufficio federale della sanità pubblica (UFSP) ha rilasciato un’autorizzazione eccezionale per l’utilizzo di etanolo prodotto localmente. A lungo termine, si prevede nuovamente di costituire delle riserve obbligatorie di etanolo (cf. capitolo «Le lezioni da trarre dalla crisi»).

Sono inoltre state registrate lacune temporanee di mascherine di protezione. Come per le sostanze attive, la Svizzera è fortemente dipendente dalle importazioni (circa l’80% delle mascherine importate provengono dalla Cina). Siccome la domanda mondiale ha subito un’impennata nel marzo 2020, la Svizzera ha dovuto procurarsi delle mascherine su un mercato teso. A ciò va aggiunto che diversi paesi hanno temporaneamente bloccato le esportazioni di equipaggiamenti di protezione medica a destinazione della Svizzera, ivi compresi taluni paesi membri dell’UE.

La catena di valore delle mascherine di protezione

Le mascherine di protezione sono articoli usa e getta poco costosi. Si dimentica facilmente che la loro produzione implica diverse materie prime e tappe di produzione talvolta relativamente esigenti (cf. grafico seguente). È il caso in particolare della fabbricazione del vello filtrante secondo il procedimento detto “meltblown». Questo procedimento è stato identificato dall’OCSE come il principale collo di bottiglia nella produzione delle mascherine di protezione. Di fatto, a seguito degli investimenti iniziali elevati necessari negli impianti di produzione, il processo può essere realizzato solo da un numero limitato di aziende. Ciò spiega anche perché, durante la fase acuta della pandemia, numerosi paesi hanno faticato ad aumentare rapidamente l’offerta di mascherine di protezione.

Esempio n°2: Produzione di mascherine in Svizzera

All’inizio della pandemia, i prezzi delle mascherine di protezione sono esplosi – talvolta il loro prezzo ha raggiunto dieci franchi al pezzo in Svizzera. Questo ha incitato diverse aziende svizzere ad importare macchinari dalla Cina per produrre esse stesse le mascherine.

Oggi, dopo più di un anno e mezzo, numerosi produttori svizzeri di mascherine sono sfiduciati. Le prime difficoltà sono apparse subito al momento dell’acquisto e della messa in servizio delle macchine. Inoltre, i fabbricanti stranieri hanno in seguito avuto la possibilità di sviluppare le loro capacità di produzione e i prezzi sono diminuiti. Alcune aziende hanno dunque dovuto ridurre nuovamente la loro produzione a seguito di una domanda insufficiente, altri hanno perfino dovuto chiuderla completamente.

Nel maggio 2020, Cilander AG ha iniziato a produrre mascherine in tessuto. Nonostante le sfide da affrontare, non si tratta di utilizzare le garanzie d’acquisto da parte dello Stato: «Noi non riteniamo che le leggi del mercato possano essere annullate da direttive dello Stato», afferma il CEO Burghard Schneider. «La Svizzera deve piuttosto concentrarsi sui settori nei quali la precisione certificata e la qualità superiore sono decisivi.»

Miti e fatti

Mito I: La crisi del covid ha posto in luce le lacune d’approvvigionamento generalizzate in Svizzera.

I fatti: In Svizzera, nonostante i «periodi di lockdown», i ritardi di forniture e le restrizioni all’esportazione di vari Stati, non si sono registrati problemi di approvvigionamento generalizzati e persistenti. Il Consiglio federale lo conferma nel suo rapporto sulla politica economica estera 2020. Grazie alla diversificazione delle catene di valore, all’adeguamento delle prescrizioni legali (ad esempio riserve obbligatorie), nonché a una stretta collaborazione tra l’economia e le autorità, si è potuto evitare il peggio.

È stato possibile reagire rapidamente ai problemi di approvvigionamento temporanei per quanto concerne il materiale di protezione medico e le sostanze attive. Tuttavia, la resilienza delle catene di valore dovrebbe essere migliorata adottando misure in maniera preventiva (cf. capitolo «Le lezioni da trarre dalla crisi»).

Mito II: Le restrizioni commerciali sono il mezzo più efficace per garantire la sicurezza dell’approvvigionamento in Svizzera.

I fatti: Nella fase di pandemia acuta, numerosi governi hanno deciso di limitare le esportazioni di medicamenti e di materiale di protezione allo scopo di coprire la domanda interna. Tuttavia, queste misure non costituiscono in nessun caso un mezzo efficace di rafforzare la sicurezza d’approvvigionamento:

Le contromisure di altri partner commerciali comportano una spirale negativa in materia di politica commerciale. Le materie prime in questione potrebbero essere precisamente quelle di cui si ha bisogno per la propria produzione (ad esempio componenti di medicamenti). Le catene di valore globali sono così paralizzate.
Le restrizioni all’esportazione riducono l’offerta sul mercato mondiale, ciò che ha un impatto sui prezzi. Così, l’ondata di restrizioni all’esportazione nel 2020 ha fatto aumentare i costi del materiale medico del 23% in media e quelli delle mascherine di protezione del 40%.
I divieti d’esportazione non invitano ad aumentare le capacità di produzione. A seguito di effetti di scala, può capitare che un’impresa venga dissuasa dal vendere sul mercato nazionale se le fosse impedito di esportare.

Il commercio mondiale resta dunque la base di un sistema di approvvigionamento stabile. Numerose aziende internazionali basate sulle esportazioni dispongono in Svizzera di una capacità di produzione considerevole – ad esempio per le derrate alimentari, i prodotti farmaceutici e chimici e altri prodotti industriali. Lo dobbiamo a condizioni quadro favorevoli all’esportazione mondiale, ciò che ha un effetto positivo sulla sicurezza dell’approvvigionamento.

Fase di ripresa: sfide mondiali nel trasporto e nella logistica

Dalla primavera 2021, i problemi logistici nelle catene di approvvigionamento globali si sono moltiplicati e aggravati. Il trasporto marittimo è paralizzato. Numerosi consumatori e imprese di tutto il mondo attendono invano la fornitura delle merci ordinate da tempo. Gli esperti del settore parlano di una «tempesta perfetta».

Da dove giungono le perturbazioni nelle catene di valore?

Nel 2020, un blocco della produzione in Asia e una diminuzione della domanda mondiale hanno comportato il ritiro dal mercato, a breve termine, di circa 550 navi container.
Nel 2021, la domanda mondiale è aumentata massicciamente. Parallelamente, quest’ultima si è spostata dai servizi verso il consumo privato («e-commerce»). Risultato: per la prima volta da decenni, la domanda di beni supera le capacità di trasporto.
Su alcune linee, i costi di trasporto sono aumentati di oltre il 500% rispetto all’anno precedente. In numerosi casi, questo aumento dei prezzi si è ripercosso sui consumatori.
Mancano attualmente numerosi container sulla principale via commerciale tra l’Asia e l’Europa. Ciò è dovuto, tra l’altro, al fatto che il materiale medico è stato trasportato nell’emisfero sud all’inizio della pandemia.
Con le chiusure dei porti, numerose navi container sono bloccate davanti ai porti. Nel 2020, il 65% delle navi container era ancora in orario, mentre nel 2021 questo valore è sceso al 35%.
Gli ingorghi nei e attorno ai porti spostano i problemi verso l’interno del paese – mancano autisti di camion.
La pandemia ha comportato ripetute chiusure di fabbriche e corrispondenti perdite di produzione.

Aziende svizzere in preda all’incertezza

Numerose aziende svizzere registrano attualmente difficoltà di approvvigionamento. Non bisogna però attendersi una rapida normalizzazione della situazione. È quanto dimostra un sondaggio condotto da economiesuisse presso 237 imprese e associazioni nell’ottobre 2021:

Un problema di vendita nel 2020 si è trasformato in un problema di produzione: quattro imprese interrogate su cinque segnalano difficoltà di approvvigionamento. Questa proporzione è significativamente più alta rispetto alla fase acuta della pandemia nel 2020 (cf. grafico seguente).
La mancanza di materiali concerne quasi tutto il settore industriale (compreso quello della costruzione), ma anche il commercio. Tanto le materie prime (acciaio o legno) quanto i prodotti intermedi (chip elettronici) e i prodotti finiti (lavatrici o automobili) si fanno rari.
Le difficoltà di approvvigionamento in chip elettronici e in semiconduttori pongono problemi a numerosi settori. Il settore della tecnica medica manca così attualmente di ogni certezza di pianificazione per l’approvvigionamento e la produzione.
I problemi di trasporto e di logistica sono le ragioni più spesso citate per spiegare le difficoltà di fornitura (72%). Ma vengono menzionate anche capacità di produzione limitate (68%) nonché perdite di produzione presso i fornitori (64%).
In reazione, circa i due terzi delle aziende hanno aumentato i loro stock e quasi la metà di loro cercano altri fornitori.
Inoltre, quasi la metà delle aziende è già stata costretta ad aumentare i prezzi. I tre quinti di queste prevedono di farlo nei prossimi sei mesi.

Mythen und Fakten

Mito III: La globalizzazione è un inconveniente per la sicurezza di approvvigionamento della Svizzera.

I fatti: Nulla indica che i paesi meno globalizzati abbiano gestito meglio la crisi del covid rispetto alle economie più interconnesse a livello internazionale. Al contrario, uno studio dell’OCSE del febbraio 2021 ha mostrato che l’integrazione nelle catene di valore mondiali ha svolto un ruolo importante nell’assorbimento degli choc economici nel contesto della pandemia. I paesi meno globalizzati sono certamente meno esposti a simili choc, ma possono attenuarli nettamente meno bene attraverso il commercio internazionale.

Questo vale anche per la Svizzera: solo la rete transfrontaliera di sviluppo, ricerca e produzione è stata in grado di garantire un livello senza precedenti di disponibilità, diversità e grado di innovazione di beni e servizi critici a prezzi bassi. La scissione delle catene globali del valore avrebbe sostanzialmente l'effetto opposto.

Mito IV: La Svizzera deve sviluppare le capacità di produzione sul suo territorio per poter reagire meglio in caso di difficoltà di approvvigionamento nelle catene di valore.

I fatti: La divisione del lavoro si basa sull’idea che un paese debba specializzarsi nella produzione di quei beni per i quali è meglio attrezzato di altri. La produzione completa di beni critici in Svizzera non sarebbe dunque opportuna dal punto di vista macro e microeconomico senza un intervento massiccio dello Stato.

Inoltre, anche un produttore europeo o svizzero dipende dai prodotti intermedi provenienti dall’estero (ad esempio prodotti chimici di base, fili, materie plastiche). È quindi piuttosto la ripartizione geografica che permette all’economia di affrontare le crisi in alcune regioni approvvigionandosi su altri mercati. In altre parole, focalizzarsi sulla sola produzione finale non risolve una penuria, ma sposta semplicemente il problema lungo la catena di produzione.

L’esempio dei medicamenti generici mostra a quale punto una «ri-nazionalizzazione» della produzione sia illusoria sul piano economico:

L'importanza della divisione internazionale del lavoro rende impossibile la produzione autosufficiente per il piccolo mercato svizzero. I generici non sono costituiti solo da principi attivi, ma richiedono anche additivi e riempitivi. La produzione di tali sostanze in Svizzera semplicemente non conviene.
Anche con un buon rapporto costi/benefici, il prezzo attuale dei generici sul mercato non potrebbe essere mantenuto a seguito dei costi di produzione elevati in Svizzera. A causa delle continue riduzioni di prezzo, è possibile lavorare in maniera redditizia unicamente con grandi quantitativi e bassi margini.
Le capacità di produzione esistenti sono già ampiamente utilizzate. Bisognerebbe investire in nuovi impianti di produzione, ma ciò non si giustifica considerate le prospettive economiche piuttosto incerte. Se si decidesse di agire, le capacità di produzione dovrebbero essere esaminate a livello del continente e coordinate con quelle di diversi altri paesi.

Sviluppo di un vaccino contro il covid

Sviluppare e produrre dei vaccini è molto complesso e richiede molto tempo. È rimarchevole che si siano potuti sviluppare diversi vaccini contro il coronavirus e che siano stati autorizzati in pochissimo tempo. Ciò che l’industria farmaceutica impiega diversi anni per realizzare, questa volta è stato fatto in un solo anno. Le autorità di controllo dei medicamenti hanno accelerato le procedure di autorizzazione, ma sono stati determinanti anche altri fattori: la cooperazione internazionale nel campo della ricerca, dello sviluppo, dei test e della produzione.

Il luogo di fabbricazione finale di una sostanza attiva ha tuttavia solo un’importanza secondaria per la sicurezza d’approvvigionamento. Mirare all’autosufficienza nazionale per la produzione di vaccini è un’illusione. In relazione alla distribuzione dei vaccini, introdurre restrizioni all’esportazione per ragioni politiche ha un effetto destabilizzante nella lotta contro una pandemia. Non è raro che ciò comporti reazioni suscettibili di perturbare gravemente il funzionamento delle catene di valore.

L’approvvigionamento di merci in tempo di crisi: analisi e misure per la Svizzera