La sécurité de l’approvisionnement lors de la crise du covid

Les masques de protection sont des articles jetables bon marché. On oublie facilement que leur production implique différentes matières premières et des étapes de fabrication parfois relativement exigeantes (cf. figure ci-dessous). C’est le cas notamment de la fabrication du non-tissé filtrant selon le procédé dit de «meltblown». Ce procédé a été identifié par l’OCDE comme le principal goulet d’étranglement dans la production de masques de protection. En effet, en raison des investissements initiaux élevés nécessaires dans les installations de production, le processus ne peut être réalisé que par un nombre limité d’entreprises. Cela explique aussi pourquoi, pendant la phase aiguë de pandémie, de nombreux pays ont eu du mal à augmenter rapidement l’offre de masques de protection.

Au début de la pandémie, les prix des masques de protection ont explosé – par moments leur prix a atteint dix francs la pièce en Suisse. Cela a incité plusieurs entreprises suisses à importer des machines de Chine pour produire elles-mêmes des masques.

Aujourd’hui, plus d’un an et demi plus tard, de nombreux producteurs suisses de masques sont toutefois désabusés. De premières difficultés sont parfois apparues dès l’achat et la mise en service des machines. De plus, les fabricants étrangers ont depuis eu la possibilité de développer leurs capacités de production et les prix ont baissé. Certaines entreprises ont donc dû réduire à nouveau leur production en raison d’une demande insuffisante, d’autres ont même dû l’arrêter complètement.

En mai 2020, Cilander AG a commencé à fabriquer des masques communautaires en tissu. Malgré les défis à relever, il n’est pas question d’utiliser les garanties d’achat de la part de l’État: «Nous ne pensons pas que les lois du marché puissent être annulées par des directives de l’État», estime le CEO Burghard Schneider. «La Suisse doit plutôt se concentrer sur les domaines dans lesquels la précision certifiée et la qualité supérieure sont décisifs.»

Mythe I: La crise du covid a mis au jour des lacunes d’approvisionnement généralisées en Suisse.

Les faits: En Suisse, malgré les «périodes de confinement», les retards de livraison et les restrictions à l’exportation de différents États, il n’y a pas eu de problème d’approvisionnement généralisé et persistant. Le Conseil fédéral le confirme dans son rapport sur la politique économique extérieure 2020. Grâce à la diversification des chaînes de valeur, à l’adéquation des prescriptions légales (réserves obligatoires, par exemple), ainsi qu’à une étroite collaboration entre l’économie et les autorités, le pire a pu être évité.

Il a été possible de réagir rapidement aux problèmes d’approvisionnement temporaires en ce qui concerne le matériel de protection médical et les substances actives. Néanmoins, la résilience des chaînes de valeur devrait être améliorée en prenant des mesures de manière anticipée (cf. chapitre «Les leçons à tirer de la crise»).

Mythe II: Les restrictions commerciales sont le moyen le plus efficace de garantir la sécurité de l’approvisionnement en Suisse.

Les faits: Dans la phase de pandémie aiguë, de nombreux gouvernements ont décidé de restreindre les exportations de médicaments et de matériel de protection afin de couvrir la demande intérieure. Cependant, ces mesures ne constituent en aucun cas un moyen efficace de renforcer la sécurité d’approvisionnement:

• Les contre-mesures d’autres partenaires commerciaux entraînent une spirale négative en matière de politique commerciale. Les matières premières concernées pourraient être précisément celles dont on a besoin pour sa propre production (des composants de médicaments, par exemple). Les chaînes de valeur globales sont alors paralysées.
• Les restrictions à l’exportation réduisent l’offre sur le marché mondial, ce qui a un impact sur les prix. Ainsi, la vague de restrictions à l’exportation en 2020 a fait augmenter les coûts du matériel médical de 23% en moyenne et ceux des masques de protection de 40%.
• Les interdictions d’exportation n’encouragent pas à accroître les capacités de production. En raison d’effets d’échelle, il se peut même qu’une entreprise soit dissuadée de vendre sur le marché national si on l’empêche d’exporter.

Le commerce mondial reste donc le fondement d’un système d’approvisionnement stable. De nombreuses entreprises internationales axées sur les exportations disposent en Suisse d’une capacité de production considérable – pour les denrées alimentaires, les produits pharmaceutiques et chimiques et d’autres produits industriels par exemple. Nous le devons à des conditions-cadre favorables à l’exportation mondiale, ce qui a un effet positif sur la sécurité de l’approvisionnement.

Mythe III: La mondialisation est un inconvénient pour la sécurité d’approvisionnement de la Suisse.

Les faits: Rien n’indique que les pays moins mondialisés ont mieux géré la crise du covid que les économies plus interconnectées à l’échelle internationale. Au contraire, une étude de l’OCDE de février 2021 a montré que l’intégration dans les chaînes de valeur mondiales a joué un rôle important dans l’absorption des chocs économiques dans le contexte de la pandémie. Les pays moins mondialisés sont certes moins exposés à de tels chocs, mais ils peuvent nettement moins bien les atténuer via le commerce international.

Cela vaut également pour la Suisse: seule la mise en réseau transfrontalière du développement, de la recherche et de la production permet à notre pays de garantir un degré de disponibilité, de diversité et d’innovation de biens et de services critiques à des prix avantageux. Sortir des chaînes de valeur mondiales aurait l’effet inverse.

Mythe IV: La Suisse doit développer les capacités de production sur son territoire afin de pouvoir mieux réagir en cas de goulets d’étranglement dans les chaînes de valeur.

Les faits: La division du travail repose sur l’idée qu’un pays doit se spécialiser dans la production des biens pour lesquels il est mieux armé que d’autres. La production complète de biens critiques en Suisse ne serait donc pas judicieuse du point de vue macro et microéconomique sans une intervention massive de l’État.

De plus, même un fabricant européen ou suisse est tributaire de produits semi-finis provenant de l’étranger (produits chimiques de base, fils, matières plastiques, par exemple). C’est donc plutôt la répartition géographique qui permet à l’économie de pallier les crises dans certaines régions en s’approvisionnant sur d’autres marchés. En d’autres termes, se focaliser sur la seule production finale ne résout pas une pénurie, mais déplace simplement le problème le long de la chaîne de production.

L’exemple des médicaments génériques montre à quel point une «re-nationalisation» de la production est illusoire sur le plan économique:

• La division internationale du travail est telle qu’il est impossible de mettre en place une production autarcique pour le petit marché suisse. Les génériques ne se composent pas uniquement de substances actives, mais nécessitent des additifs et des agents de charge. La fabrication de telles substances en Suisse n’est tout simplement pas rentable.
• Même avec un bon rapport coût-efficacité, le prix actuel des génériques sur le marché ne pourrait pas être maintenu en raison des coûts de production élevés en Suisse. En raison de baisses de prix continues, il n’est possible de travailler de manière rentable que sur de gros volumes avec de faibles marges.
• Les capacités de production existantes sont déjà largement utilisées. Il faudrait investir dans de nouvelles installations de production, mais cela ne se justifie pas au vu des perspectives économiques plutôt sombres.
• Si on décidait d’agir, les capacités de production devraient être examinées à l’échelle du continent et coordonnées avec celles de plusieurs autres pays.

Développer et produire des vaccins est très complexe et prend beaucoup de temps. Il est d’autant plus remarquable que plusieurs vaccins contre le coronavirus aient pu être développés et aient été autorisés en très peu de temps. Ce que l’industrie pharmaceutique met habituellement plusieurs années à réaliser, elle l’a fait cette fois en un an seulement. Les autorités de contrôle des médicaments ont accéléré les procédures d’autorisation, mais d’autres facteurs ont aussi été déterminants: la coopération internationale dans le domaine de la recherche, du développement, des tests et de la production.

Le lieu de fabrication finale proprement dit d’une substance active n’a toutefois qu’une importance secondaire pour la sécurité d’approvisionnement. Viser l’autarcie nationale pour la production de vaccins est une illusion. En lien avec la distribution de vaccins, introduire des restrictions à l’exportation pour des raisons politiques a un effet déstabilisant dans la lutte contre une pandémie. Il n’est pas rare que cela entraîne des réactions susceptibles de perturber gravement le fonctionnement des chaînes de valeur.