Nuovo indebitamento e riduzione del debito

Quando il Consiglio federale ha sbloccato una prima tranche di 10 miliardi di franchi di aiuti urgenti lo scorso 13 marzo, era impossibile prevedere quanti altri miliardi sarebbero stati necessari in seguito per superare la pandemia. A fine ottobre, il Consiglio federale e il Parlamento hanno approvato aiuti per oltre 70 miliardi di franchi – l’equivalente del bilancio federale annuale. 

Con un importo di 40 miliardi di franchi, la Confederazione concede prestiti che confermano la garanzia degli organismi al sistema bancario. Si tratta dei crediti COVID-19 concessi dalle banche alle imprese (PMI) a titolo di aiuto di transizione. In linea di principio, i prestiti sono rimborsabili entro cinque anni e, a partire da un importo di 500'000 franchi svizzeri, sono soggetti a un piccolo interesse (con riserva di modifiche, poiché la relativa base giuridica deve ancora essere approvata dal Parlamento). 

Fino il mese d’agosto 2020 erano stati sollecitati solo il 41% dei prestiti. Per la Confederazione, risultano dei costi solo se i crediti di transizione concessi non fossero rimborsati (ad es. in caso di fallimento di un’impresa). L’importo previsto in questa eventualità (credito d’impegno) da parte della Confederazione è di un miliardo di franchi per l’esercizio in corso e altrettanti per il 2021. L’estrapolazione mostra però che quest’anno, la somma da sostenere non supererà alcune decine di milioni.

Le misure urgenti per oltre 30 miliardi di franchi decise dalla Confederazione per scopi diversi in questi ultimi sei mesi (compreso il finanziamento della disoccupazione parziale, vedi sopra) implicano fondamentalmente delle spese. Secondo una stima del mese di settembre 2020, dei crediti concessi sono stati finora utilizzati 18,1 miliardi di franchi. 

Per essere conforme al freno all’indebitamento, il bilancio ordinario 2020 non può includere le spese supplementari particolarmente elevate. La legge sulle finanze della Confederazione prevede una regola speciale per le situazioni straordinarie come la crisi del coronavirus: il tetto massimo di spesa ammissibile secondo il freno all’indebitamento può essere aumentato di un importo illimitato per i bisogni finanziari e i mezzi aggiuntivi così approvati costituiscono delle spese straordinarie. Questo protegge il bilancio ordinario e permette di garantire lo svolgimento normale dei compiti anche in situazioni di crisi gravi. Il totale delle spese straordinarie è iscritto nel conto d’ammortamento con i conti annuali. Uno scoperto su questo conto deve, secondo la regola applicabile, essere compensato nell’arco di sei anni. Questa regola completa il freno all’indebitamento per il bilancio straordinario e si applica, tra l’altro, in occasione di situazioni eccezionali che sfuggono al controllo della Confederazione. 

La pandemia comporta un forte aumento dell’indebitamento della Confederazione nel bilancio ordinario, ma anche straordinario. Nel bilancio ordinario, i disavanzi congiunturali derivanti dal crollo economico portano ad un indebitamento maggiore. Per il 2020, il disavanzo ammissibile secondo il freno all’indebitamento è di 3,4 miliardi di franchi, per il 2021 sarà di 3,3 miliardi di franchi. Se la Confederazione dovesse esaurire questo margine finanziario, accumulerebbe entro il 2024 nuovi debiti nel bilancio ordinario per circa nove miliardi di franchi.

Le misure decise nel 2020 per gestire la crisi del coronavirus si ripercuotono sul budget straordinario (vedi sopra). Grazie ad entrate straordinarie precedenti, il conto d’ammortamento presenta un saldo positivo di 3,4 miliardi di franchi. A seguito delle misure legate alla pandemia si sta ora scivolando nelle cifre rosse ed entro la fine dell’anno il disavanzo stimato raggiungerà i 14,7 miliardi di franchi.

Secondo le ultime proiezioni di settembre, il deficit di finanziamento causato dal coronavirus nel 2020 raggiungerà un totale di 20 miliardi di franchi (bilancio ordinario: 1,9 miliardi di franchi; bilancio straordinario: 18,1 miliardi di franchi). È impossibile prevedere il livello di indebitamento della Confederazione dovuto alla crisi di coronavirus, e nemmeno quale impatto avrà sul bilancio ordinario e straordinario. La sua progressione dipenderà dall’evoluzione della pandemia, dal declino e dalla ripresa economica nonché dal volume di aiuti distribuito rispetto alle misure adottate per limitare gli effetti della pandemia. A partire dal 2021, le misure dovrebbero essere finanziate dal bilancio ordinario, sempre che il deficit resti nei limiti ammessi dal freno all’indebitamento. Attualmente, questo margine di manovra raggiunge ancora i 0,8 miliardi di franchi. Se le spese per nuove misure sono più elevate, è probabile che almeno una parte sarà nuovamente contabilizzata nel bilancio straordinario.

I bisogni straordinari di quest’anno sono stati finanziati essenzialmente dalle liquidità disponibili (attivi della Confederazione) e dai debiti a breve termine sul mercato monetario. Finora, la Confederazione non ha avuto bisogno di contrarre altri prestiti a lungo termine. Ciò si riflette nelle cifre chiave del rapporto debito / PIL. Il tasso d’indebitamento lordo normalmente utilizzato non include la riduzione delle liquidità dello Stato e non presenta dunque un’immagine completa dell’evoluzione. Il tasso d’indebitamento netto, meno corrente, include per contro anche la diminuzione delle liquidità e offre dunque maggiore trasparenza quanto alla situazione finanziaria attuale della Confederazione. Il grafico seguente illustra bene la forte crescita dell’indebitamento lordo e netto.

La Costituzione impone alla Confederazione di equilibrare a breve termine le entrate e le uscite. Con la regola complementare nella legge sulle finanze della Confederazione, questo vale anche per il bilancio straordinario. La legge stipula che i disavanzi del budget straordinario debbano essere compensati entro sei anni. In alcuni casi, il Parlamento può prolungare questo termine.

Il Consiglio federale ha annunciato che presenterà alla fine del 2020 un piano di riduzione dei debiti dovuti alla pandemia. Quest’ultimo riguarderà solo i nuovi debiti inseriti nel bilancio straordinario, toccati dall’obbligo esplicito di riduzione previsto dalla legge. Per il bilancio ordinario, il freno all’indebitamento richiede che i disavanzi siano equilibrati a medio termine sull’insieme del ciclo economico. Il Consiglio federale vuole che i debiti della pandemia iscritti nel bilancio straordinario siano ammortizzati al più presto a partire dal 2022, entro un termine ragionevole e senza aumenti d’imposta.

Si sta attualmente discutendo su come ridurre i debiti dovuti alla pandemia. Vi sono diverse possibilità. La legge prevede, ad esempio, l’utilizzo di risorse del bilancio ordinario per ammortizzare un disavanzo nel bilancio straordinario. In questo caso, il Parlamento riserverebbe ogni anno, nel bilancio, dei mezzi a tale scopo. Il loro importo sarebbe in funzione del termine fissato per l’ammortamento del debito. Poiché esiste il rischio che, con questo approccio, la riduzione del debito venga sempre posticipata all’anno successivo nelle discussioni sul bilancio annuale a causa di altre priorità, economiesuisse propone un approccio in cui determinati fondi siano riservati permanentemente alla riduzione del debito. Si tratta dei saldi annuali del credito del bilancio ordinario, delle entrate straordinarie e degli utili distribuiti dalla BNS. 

Residui di credito
I residui di credito si accumulano regolarmente nel bilancio federale ordinario, dal momento che i crediti approvati dal Parlamento non sono interamente utilizzati. In virtù della legge, i crediti non utilizzati sono disponibili per ammortizzare il debito. Il Parlamento può stabilire che i residui di credito siano utilizzati specificatamente per ridurre il debito dovuto alla pandemia. In questi ultimi anni, i residui di credito hanno rappresentato un volume di quasi un miliardo di franchi all’anno.

Entrate straordinarie
Già oggi, le entrate straordinarie servono esclusivamente a finanziare spese straordinarie e non possono essere attribuite a spese ordinarie. Questa regola dev’essere mantenuta. Essa aiuterà a ridurre progressivamente i debiti dovuti alla pandemia. Le entrate straordinarie sono irregolari. Di recente, la Confederazione ha generato tali entrate dalla messa all’asta delle licenze 5G. Il ricavato è stato accreditato al conto di ammortamento, che prima della pandemia aveva un saldo positivo di 3,4 miliardi di franchi.

Utili distribuiti dalla BNS
La parte della distribuzione dell'utile d'esercizio della BNS a cui ha diritto la Confederazione è tradizionalmente trattata come un’entrata ordinaria. Questi fondi destinati al bilancio ordinario hanno raggiunto, in questi ultimi anni, un importo tra i 330 e gli 800 milioni di franchi all’anno. Solo recentemente, essi hanno superato il miliardo di franchi. In una certa misura, queste distribuzioni hanno il carattere di entrate straordinarie. Esse non sono molto adatte per finanziare dei compiti, dal momento che la riserva di distribuzione della BNS è molto volatile, ma sono perfettamente adatte per ammortizzare i debiti. 

•  La Costituzione federale e le regole del freno all’indebitamento sono rispettate.
• L’incidenza sul bilancio ordinario è minima e l’attuazione dei compiti della Confederazione è garantita.
• La soluzione è vincolante e flessibile al contempo. Non è necessario stabilire un termine d’ammortamento fisso, irrealizzabile considerata l’ampiezza dell’indebitamento. Con fondi annuali tra gli 1,5 e i 2,0 miliardi di franchi e un indebitamento di 20 miliardi di franchi, il termine d’ammortamento potrebbe estendersi tra i 10 e i 15 anni. Un livello d’indebitamento più elevato prolungherebbe questo termine.
• Conforme al sistema in vigore, il progetto richiede solo minimi adattamenti legislativi.
• L’indipendenza della BNS non sarebbe rimessa in discussione.