3 Raccomandazioni

Le osservazioni presentate portano a diverse raccomandazioni concrete. Queste ultime concernono da una parte l’organizzazione di crisi a livello federale (cf. capitolo 3.1), dall’altra parte il rafforzamento e lo sviluppo necessario delle competenze (cf. capitolo 3.2) nonché la preparazione immediata per l’autunno e l’inverno 2022/23 (cf. capitolo 3.3). Bisogna inoltre tener conto della revisione in corso della legge sulle epidemie.

Come spiegato sopra, l’organizzazione di crisi a livello federale avrebbe potuto essere migliore e le istanze esistenti non sono state o troppo poco sollecitate. L’organizzazione di crisi dev’essere di conseguenza adeguata. La Confederazione ha bisogno di uno Stato maggiore di crisi professionale e permanente che possa intervenire in tutte le situazioni di crisi, con un organigramma preventivamente definito che ripartisca chiaramente le responsabilità. In caso di situazione di emergenza nazionale, soltanto un’organizzazione di Stato maggiore permanente permette un intervento rapido e professionale. Questo allevierebbe anche i servizi federali interessati.

Secondo l’articolo 55 della legge sulle epidemie, la Confederazione deve disporre di un organo di intervento «per gli eventi che presentano un rischio particolare per la salute pubblica, in particolare per far fronte ad una situazione particolare o straordinaria». Per contro, non bisogna definire strutture di crisi specificamente per il caso di una prossima epidemia. Occorre creare una struttura di direzione operativa, in grado di gestire delle crisi diverse quali penurie di elettricità, cyberattacchi, ecc. Lo Stato maggiore federale Protezione della popolazione (SMFP), incaricato di gestire le situazioni di emergenza, dev’essere trasformato a tale scopo. Bisogna ampliare le sue attribuzioni affinché esso non sia unicamente destinato alla «protezione della popolazione», ma possa in generale essere utilizzato nella gestione di catastrofi e situazioni di emergenza nazionali. Esso dev’essere indipendente dai Dipartimenti e, in caso di crisi, direttamente subordinato al Consiglio federale. Dovrebbe invece essere collegato alla Cancelleria federale sul piano organizzativo, ossia essere posto più in alto nella gerarchia del Dipartimento federale della difesa, della protezione della popolazione e dello sport (DDPS). La direzione dello Stato maggiore di crisi peserebbe allora maggiormente nell’amministrazione federale, soprattutto nei confronti delle direzioni di uffici. Il Consiglio federale mantiene la responsabilità politica e decide quando lo Stato maggiore di crisi debba essere attivato. Inoltre, il Parlamento dovrebbe poter incaricare il Consiglio federale di istituire o disattivare lo Stato maggiore di crisi.

Durante la crisi, il Consiglio federale continua a prendere le decisioni più importanti. Lo Stato maggiore di crisi può sottoporgli proposte a tale proposito. Tuttavia, il Consiglio federale dovrebbe attribuire delle competenze decisionali chiare allo Stato maggiore di crisi, con una determinata latitudine, tranne alcune decisioni. Quest’ultimo può allora reagire rapidamente e coordinarsi con gli Stati maggiori di crisi dei Cantoni – ciò che richiede nuovamente dei canali di comunicazione prestabiliti. Lo Stato maggiore di crisi deve inoltre essere competente per dettare direttive in seno all’amministrazione federale, allo scopo di poter fissare delle priorità e vegliare all’adozione rapida e coerente delle decisioni. Congiuntamente con lo Stato maggiore di crisi, il Consiglio federale gestisce la comunicazione in situazioni di crisi e determina chi comunica cosa e quando. Dal lato delle autorità, soltanto le istanze politicamente legittimate, ad esempio dal Consiglio federale o dai Governi cantonali, sono abilitate ad informare. La direzione dello Stato maggiore di crisi deve inoltre poter comunicare se la competenza in materia gli sia stata attribuita.

Quadri con competenze in gestione di crisi dovrebbero essere membri permanenti dello Stato maggiore di crisi della Confederazione. Piuttosto che essere stabilita quando sorge una situazione di emergenza, come è il caso oggi, la presidenza dovrebbe già essere preventivamente fissata, con una persona di esperienza in gestione delle crisi. Ai membri permanenti si aggiungono degli esperti specifici durante la situazione di emergenza: tra l’altro la direzione di ufficio responsabile in caso di epidemia, nonché degli esperti in epidemiologia dei ranghi dell’amministrazione, o degli esperti in energia in caso di panne di elettricità. Tutti dovrebbero essere integrati nelle strutture normali allo scopo di garantire il collegamento con gli uffici federali. Per evitare di perdere tempo prezioso nel formare lo Stato maggiore di crisi, questi esperti devono se possibile già essere designati in tempi normali. In caso di crisi prolungata, occorre poter garantire la capacità di sostegno ed ampliare le competenze. Per questo, lo Stato maggiore di crisi dovrebbe poter far capo a persone qualificate del DDPS, dell’amministrazione federale, ma anche dell’economia privata.

Affinché le procedure funzionino, lo Stato maggiore di crisi deve esercitarsi nelle diverse composizioni ed essere operativo in qualsiasi momento. Lo Stato maggiore di crisi organizza dunque regolarmente formazioni e formazioni continue nonché esercizi di crisi in seno alla propria rete. In passato, il DDPS aveva già organizzato esercizi di questo tipo. Tuttavia, i responsabili delle decisioni si sono regolarmente ritirati. In futuro, la partecipazione a simili esercizi dev’essere obbligatoria per tutte le persone chiamate ad intervenire in caso di crisi.

È importante integrare delle associazioni, gli ambienti scientifici ed altri attori. Affinché le strutture restino rapide ed efficienti, non devono far parte direttamente dello Stato maggiore di crisi. Il contatto dev’essere assicurato da persone di collegamento dello Stato maggiore di crisi, che dirigono eventuali riunioni informative o di gruppi di esperti che riferiscono le conclusioni allo Stato maggiore di crisi, attraverso canali di comunicazione chiaramente definiti.

Durante una crisi, un compito centrale dello Stato maggiore di crisi è di valutare regolarmente la situazione, ivi compresa la pubblicazione di scenari di evoluzione. Lo scopo è di premunirsi contro le cattive sorprese e di permettere un processo di lavoro ordinato dell’amministrazione federale e dei Cantoni sulla base di pianificazioni prevedibili elaborate preventivamente. In tempi normali, lo Stato maggiore federale deve seguire costantemente la situazione per quanto concerne i principali rischi. Dev’essere raggiungibile in qualsiasi momento ed essere operativo in poche ore.

Per uno Stato maggiore di crisi permanente, è possibile reclutare persone dalle competenze richieste, ciò che offre un vantaggio enorme. Per poter superare una crisi con successo, è in effetti essenziale avere le giuste persone nei posti direttivi. Durante la crisi del covid, i posti di direzione sono stati affidati a persone provenienti dall’amministrazione federale. Per gestire una crisi, occorrono tuttavia altre attitudini rispetto, ad esempio, alla gestione di una crisi amministrativa in periodi normali. L’elaborazione di un’ordinanza interna richiede diversi mesi: quattro mesi per la consultazione, in seguito analisi di quest’ultima e infine adattamento dell’ordinanza. In situazioni di crisi invece, occorre prendere decisioni di grande portata ad un ritmo quotidiano, senza ampio sostegno e in un clima di grande incertezza, affinché il Consiglio federale possa rapidamente rendere note le proprie conclusioni. L’esperienza mostra che le persone provenienti dall’amministrazione sono spesso superate quando il loro profilo professionale cambia improvvisamente e completamente. È estremamente difficile trovare dei candidati che adempiano i due profili di competenza, per l’amministrazione e per la gestione di crisi. Le persone dalle competenze eccezionali in gestione di crisi crescono con le sfide a breve termine, in situazioni che cambiano costantemente. Esse non trovano soddisfazione in un posto in una funzione della linea dell’amministrazione, dove le loro competenze chiave sono solo raramente richieste. Se il team di gestione della crisi, come richiesto qui, è aperto in termini di argomenti, sarà anche richiesto regolarmente e i gestori della crisi possono applicare continuamente e sviluppare ulteriormente le proprie competenze.

In un’organizzazione generale di crisi, le misure descritte al capitolo precedente non bastano per superare con successo un’epidemia o una pandemia. Le autorità devono per questo disporre di altre competenze tecniche, soprattutto nei seguenti settori: raccolta e analisi di dati, piano pandemico, contributo specializzato all’organizzazione di crisi della Confederazione e scambio delle conoscenze.

1. Raccolta e analisi di dati

• Attuazione del processo di raccolta dati:

  Procedure di raccolta dati devono già essere create in tempi normali, allo scopo di poter servire immediatamente in caso di crisi. I dati essenziali sulla situazione epidemiologica devono imperativamente essere disponibili in tempo reale. Occorre dunque definire i valori pertinenti ed instaurare le interfacce affinché, secondo il principio di una volta per tutte, gli ospedali, gli studi medici, i laboratori, ecc., non debbano più dover fare ulteriori dichiarazioni separate, ma che il processo di raccolta dei dati sia integrato nei sistemi informatici degli operatori, senza interruzione dei media.

• Creazione di una base dati centrale:

  Questo database dovrebbe contenere tutti i dati necessari per combattere un'epidemia e valutarla scientificamente. I dati particolarmente critici dal punto di vista temporale come l'occupazione delle UTI e degli ospedali o i risultati dei test devono essere resi anonimi in tempo reale per gli organi decisionali. I dati devono inoltre essere pubblicati regolarmente sotto una forma appropriata.

• Realizzazione e sviluppo di analisi di dati standardizzati
• Garanzia dell’infrastruttura per la sorveglianza epidemiologica e i lavori di ricerca applicata e di sviluppo (capacità di test, laboratori, ecc.)

2. Piano di pandemia

• Aggiornamento regolare del piano di pandemia nazionale
• Monitoraggio dell'attuazione del piano pandemico negli uffici federali competenti. e nei Cantoni.
• Valutazione costante delle migliori pratiche e della gestione di epidemie passate come aspetto importante per un adattamento ottimale del piano di pandemia

3. Cooperazione specializzata nelle strutture organizzative di crisi della Confederazione

• Contributo alla creazione di un’organizzazione di crisi efficace ed efficiente per lo scenario epidemia/pandemia
• Attuazione di esercitazioni regolari a livello tecnico e partecipazione affidabile dei decisori alle esercitazioni congiunte
• In caso di crisi:
  • Partecipazione allo Stato maggiore di crisi della Confederazione nei ruoli predefiniti
  • Valutazione della situazione epidemiologica
  • Elaborazione di scenari e previsioni
  • Elaborazione di piani di misure sulla base del piano di pandemia esistente e dei possibili scenari
  • Responsabilità tecnica per l’attuazione delle misure di politica sanitaria, in cooperazione con i Cantoni
  • Responsabilità della comunicazione tecnica in pubblico, in concertazione con lo Stato maggiore di crisi della Confederazione

4. Scambio di conoscenze

• Preparazione e diffusione delle conoscenze scientifiche attuali secondo i destinatari: amministrazione, stabilimenti ospedalieri e pubblici nonché, in situazione di crisi, Stati maggiori di crisi nazionali e cantonali. Soprattutto in caso di crisi, è essenziale dare dei punti di riferimento alla popolazione. Occorre instaurare dei canali di comunicazione con gli ambienti scientifici in Svizzera e all’estero e definire in particolare chi assumerà il ruolo di «portavoce scientifico» ufficiale in periodo di crisi.
• Lo scambio di conoscenze tra gli operatori del settore sanitario, i ricercatori e l’amministrazione deve già essere stabilito e promosso in tempi normali. Soprattutto in caso di crisi, è indispensabile che le esperienze al contatto di un nuovo agente patogeno siano condivise il più rapidamente possibile e che le istanze della gestione di crisi possano prendere conoscenza dei dati scientifici attuali e tenerne conto.
• Occorre una visione globale del mercato dell’economia privata e delle competenze nelle imprese alfine di poter, in caso di crisi, ricorrere in maniera mirata alle conoscenze e alle risorse (materiale o informatica/digitalizzazione, ecc.), nella tradizione di milizia svizzera. Ciò permette di sostenere la riserva di capacità dello Stato (laboratori, ecc.).

I compiti di cui sopra dovrebbero essere svolti dall'UFSP. Sfortunatamente, durante la pandemia è emerso che l'UFSP in generale e la Divisione Malattie Trasmissibili in particolare non sono stati in grado di svolgere tutti questi compiti in modo adeguato. Mancava una cultura di attuazione. L’UFSP ha dovuto esternalizzare dei compiti chiave e ricorrere alle competenze di esperti. Occorre assolutamente che la Svizzera sia in futuro meglio equipaggiata per far fronte alle epidemie di ogni genere. Sia che l’UFSP si doti delle competenze richieste e possa meglio gestire una prossima crisi, sia che alcuni compiti siano esternalizzati. Una soluzione sarebbe di mettere in atto un istituto di gestione delle epidemie sotto forma di un’unità amministrativa esterna che, su mandato dell’UFSP, assuma tutto o parte dei compiti menzionati. In medicina veterinaria, l’Istituto di virologia e di immunologia (IVI) rappresenta già un centro di competenze comparabile per la sorveglianza e la gestione delle epizoozie e zoonosi. Un istituto su questo modello sarebbe, in tempi normali, incaricato di alcuni dei compiti menzionati e, in tempo di crisi, integrato all’organizzazione di crisi della Confederazione. Esso potrebbe inoltre essere integrato nelle reti di ricerca nazionali e internazionali e gestire le proprie attività di ricerca applicata e di sviluppo.

economiesuisse chiede che ci si impegni maggiormente per posizionare meglio l’UFSP affinché esso possa, con una qualità elevata e tempi stretti di reazione, adempiere il maggior numero possibile di compiti menzionati in questo capitolo. Occorre allora anche esaminare se alcuni compiti possano essere meglio coperti da un istituto esterno. Ad ogni modo, è imperativo che un eventuale istituto funzioni attraverso un mandato di prestazioni dell’UFSP, affinché quest’ultimo mantenga la responsabilità globale e che le responsabilità non possano essere trasferite.

Gli scenari della Confederazione per lo sviluppo a medio e lungo termine di Covid-19³ sono caratterizzati dallo scenario 3 ‘Aumento del numero di casi che non potevano più essere gestiti con le strutture esistenti’ e dallo scenario 4 ‘Situazione di pandemia con un nuovo agente patogeno’, situazioni che mostrano sviluppi in cui è necessaria un’organizzazione di crisi. Dunque bisogna fare in modo che tutti gli attori, dalla Confederazione agli operatori individuali passando dai Cantoni, vi siano preparati. Dal punto di vista di economiesuisse, il lavoro preparatorio per i punti seguenti in particolare dev’essere intrapreso senza indugi, alfine di essere meglio preparati in vista dell’autunno (o già di quest’estate se del caso) rispetto a questi ultimi due anni:

• L'organizzazione di crisi deve essere adattata il prima possibile in base a quanto sopra descritto. (cfr. capitolo 4.1). Finché non vengono apportate modifiche alla legge non ci sono scuse che possano giustificare un rinvio. economiesuisse osserva con preoccupazione che in questo momento le strutture di crisi vengono abolite e si perdono i portatori di know-how. Occorre mantenere una struttura minima con la possibilità di una rapida espansione.
• La Confederazione deve comunicare in quale momento cambierà la situazione (normale, particolare, straordinaria), e con quali conseguenze. Ciò migliorerebbe la certezza di pianificazione per le aziende. Il piano in questione dev’essere il più preciso possibile, anche se va da sé che non può essere perfetto e che dovrà essere adattato a breve termine secondo la situazione epidemiologica.
• La ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni dev’essere definita in modo vincolante, per evitare conflitti di competenza con conseguenze negative. È assolutamente incomprensibile che la Confederazione e i Cantoni non siano stati in grado di concordare un approccio comune per il prossimo autunno e inverno. La Confederazione ha certamente pubblicato un documento di base a tale proposito, ma senza l’accordo dei Cantoni, ciò che non è per niente utile se questi ultimi non agiscono nella stessa direzione. Inoltre, una procedura congiunta aiuterebbe a differenziare gli approcci e le applicazioni su misura nei Cantoni. Se la Confederazione e i Cantoni non riescono ad intendersi sugli obiettivi e la ripartizione dei compiti, la Confederazione non dovrebbe – in caso di deterioramento della situazione – attendere e prendere in mano le cose per mettere in atto le pianificazioni che s’impongono.
• Occorre determinare degli indicatori chiave la cui raccolta – in tempo reale – sarà automatizzata. Ciò comprende almeno il numero di ospedalizzazioni, il tasso d’occupazione delle UTI e degli ospedali in generale, con una distinzione sistematica tra occupazione totale (casi di covid inclusi) e occupazione dovuta al covid. Bisogna inoltre tener conto delle cifre chiave relative ai test e alle vaccinazioni.
• Delle interfacce digitalizzate devono essere definite per la raccolta automatica degli indicatori chiave. In questo contesto, occorre anche determinare quali sistemi esistenti potrebbero essere meglio utilizzati o sviluppati a breve termine.
• Una pianificazione dev’essere stabilita quanto alle capacità delle UTI, ma anche alle capacità in relazione alle possibili vaccinazioni di richiamo, test e tracciamento dei contatti. Questa pianificazione è di competenza cantonale. Per quanto concerne le capacità delle UTI, i Cantoni devono tuttavia mettersi d’accordo.
• Per i viaggiatori, devono essere create in tempo utile offerte sufficienti di vaccinazioni di richiamo e/o di prolungamento del certificato covid. La maggior parte dei certificati scadranno di fatto nei prossimi mesi e l’entrata sul territorio di altri Stati è retta dalle disposizioni che evolvono differentemente. Alcuni paesi continuano a richiedere un certificato di vaccinazione, o anche dei test. In caso di restrizioni estese, le lettere dell’Ufficio federale per l’approvvigionamento economico del paese (UFAE), che attestano l’importanza sistemica di un’azienda, potrebbero inoltre ridiventare importanti nel traffico internazionale.
• Occorre valutare l’efficacia delle diverse misure, soprattutto di quelle dall’approccio restrittivo. Soltanto le misure che si sono rivelate efficaci in questi ultimi due anni dovrebbero essere riattivate. L’aspetto della qualità dell’aria negli spazi chiusi deve anche – infine – essere meglio considerato, ad esempio orientandosi al CO2 misurato nei locali quando sono decise delle misure restrittive. Ogni misura dev’essere stabilita sulla base di prove scientifiche e soltanto le nuove scoperte scientifiche giustificano nuove misure.
• Gli ambienti scientifici devono essere sistematicamente associati alle procedure. Con lo scioglimento della Swiss National COVID-19 Science Task Force, occorre ridefinire questa partecipazione, affinché il loro consiglio politico possa effettuarsi in un contesto strutturato.
• Il tema dello stoccaggio strategico deve essere prioritariamente trattato a livello della Confederazione, dei Cantoni e degli stabilimenti ospedalieri. Le penurie riscontrate dai mercati mondiali non risparmieranno la Svizzera. Il nostro paese deve disporre di stock di beni critici, grazie a riserve obbligatorie sufficienti e all’apertura delle frontiere al traffico delle merci. A livello di operatori di cure, occorre esaminare i rischi critici e adottare misure di preparazione adeguate, in particolare attraverso uno stoccaggio strategico maggiore di beni critici negli ospedali. Questo non concerne soltanto le mascherine e i disinfettanti indispensabili nella pandemia di covid, ma anche, ad esempio, i medicamenti necessari per la sedazione dei pazienti collegati ad un apparecchio respiratorio. I processi normali di acquisto devono essere mantenuti nella misura del possibile. Attraverso una campagna, bisogna inoltre sensibilizzare la popolazione allo stoccaggio strategico, ad esempio di mascherine, disinfettanti e altri prodotti simili.
• Il Parlamento ha già deciso di estendere le riserve di capacità negli ospedali, che dovranno ora essere finanziate dai Cantoni. Occorre a tale proposito regolare rapidamente le questioni importanti. Dapprima, bisogna definire precisamente la riserva di capacità. Essa concerne unicamente i letti delle UTI? Richiede di creare un gruppo di personale di riserva? In seguito, bisogna determinare il volume della riserva di capacità. Da notare che una riserva di capacità costituisce un bene pubblico in tutta la Svizzera poiché, in occasione di problemi di capacità, i pazienti possono essere trasferiti al di là delle frontiere cantonali. Un coordinamento tra Cantoni è dunque necessario. Infine, occorre chiarire il finanziamento delle riserve di capacità nonché dello stoccaggio strategico.

La Confederazione ha avviato la revisione della legge sulle epidemie (LEp). Le raccomandazioni presentate in questo dossierpolitica devono far riflettere e la revisione dev’essere attuata rapidamente. La futura pianificazione della legge sulle epidemie non può tuttavia essere dissociata da altre riforme necessarie: essa dipende così dalla maniera con cui l’organizzazione generale di crisi sarà in futuro messa in atto a livello federale. Solo a valle le regole complementari rispetto alla struttura organizzativa in caso di situazione straordinaria o particolare potranno essere definite nella legge sulle epidemie. L’obiettivo dev’essere di rendere gli organi di crisi più efficienti. Di principio, il modello di gestione della crisi con la situazione straordinaria e particolare ha mostrato la sua validità. La cooperazione tra i Cantoni e tra la Confederazione e i Cantoni deve comunque essere migliorata nella situazione particolare.

Occorre inoltre semplificare la gestione dei dati e lo scambio di informazioni e adattarli meglio alle situazioni di crisi, nonché attribuire una base legale ai test, ausiliari digitali sperimentati e certificati che documentano una vaccinazione, un test negativo o una guarigione. Occorre infine definire gli aiuti finanziari concessi in futuro in caso di danni dovuti a misure ordinate dalle autorità. In allegato, troverete maggiori informazioni sulle raccomandazioni di economiesuisse per i diversi articoli della LEp.