3 Recommandations

Les observations présentées mènent à plusieurs recommandations concrètes. Celles-ci concernent d’une part l’organisation de crise au niveau fédéral (cf. chapitre 3.1), d’autre part le renforcement et développement nécessaire des compétences (cf. chapitre 3.2), ainsi que la préparation immédiate pour l’automne et l’hiver 2022/23 (cf. chapitre 3.3). Il faut en outre tenir compte de la révision en cours de la loi sur les épidémies.

Comme expliqué plus haut, l’organisation de crise au niveau fédéral aurait pu être meilleure et les instances existantes n’ont pas ou pas assez été sollicitées. L’organisation de crise doit être adaptée en conséquence. La Confédération a besoin d’un état-major de crise professionnel et permanent qui puisse intervenir dans toutes sortes de situations de crise, avec un organigramme préalablement défini qui répartit clairement les responsabilités. En cas de situation d’urgence nationale, seule une organisation d’état-major permanent permet une montée en puissance rapide et professionnelle au pied levé. Cela soulagerait aussi les services fédéraux touchés.

Selon l’art. 55 de la loi sur les épidémies, la Confédération doit disposer d’un organe d’intervention « pour les événements présentant un risque particulier pour la santé publique, notamment pour faire face à une situation particulière ou extraordinaire ». En revanche, il ne faut pas définir de structure de crise spécifiquement pour le cas d’une prochaine épidémie. Il convient de mettre en place une structure de direction opérationnelle, capable de gérer des crises diverses telles que des pannes d’électricité, pénuries, cyberattaques, etc. L’État-major fédéral Protection de la population, chargé de gérer les situations d’urgence, doit être transformé à cette fin. Il faut élargir ses attributions pour qu’il ne soit pas seulement destiné à la protection de la population, mais puisse de façon générale être engagé dans la gestion de catastrophes et situations d’urgence nationales. Il doit être indépendant des départements et, en cas de crise, directement subordonné au Conseil fédéral. Ainsi, il devrait donc soit être rattaché à la Chancellerie fédérale sur le plan organisationnel, soit être placé plus haut dans la hiérarchie du Département de la défense, de la protection de la population et des sports (DDPS). La direction de l’état-major de crise pèsera alors plus lourd dans l’administration fédérale, surtout vis-à-vis des directions d’office. Le Conseil fédéral conserve la responsabilité politique et décide quand l’état-major de crise doit être activé. En outre, le Parlement devrait pouvoir charger le Conseil fédéral d’activer ou de désactiver l’état-major de crise.

Pendant la crise, le Conseil fédéral continue de prendre les décisions les plus importantes. L’état-major de crise peut lui soumettre des propositions à cet égard. Néanmoins, le Conseil fédéral devrait attribuer des compétences décisionnelles claires à l’état-major de crise, avec une latitude définie, sauf certaines décisions. Ce dernier peut alors réagir rapidement et se coordonner avec les états-majors de crise des cantons – ce qui nécessite à nouveau des canaux de communication établis. L’état-major de crise doit aussi être compétent pour édicter des directives au sein de l’administration fédérale, afin de pouvoir fixer des priorités et de veiller à la mise en œuvre rapide et cohérente des décisions. Conjointement à l’état-major de crise, le Conseil fédéral conduit la communication en situation de crise et détermine qui communique quand et comment. Du côté des autorités, seules les instances politiquement légitimées, par exemple par le Conseil fédéral ou par les gouvernements cantonaux, sont habilitées à informer. La direction de l’état-major de crise doit en outre pouvoir communiquer si la compétence en la matière lui a été attribuée.

Des cadres avec des compétences en gestion de crise devraient être membres permanents de l’état-major de crise de la Confédération. Plutôt que d’être établie lorsqu’une situation d’urgence surgit, comme c’est le cas aujourd’hui, la présidence devrait être pourvue préalablement, par une personne expérimentée en gestion de crise. Aux membres permanents s’ajoutent des experts spécifiques pendant la situation d’urgence : entre autres la direction d’office responsable en cas d’épidémie, ainsi que des experts en épidémiologie des rangs de l’administration, ou alors des experts en énergie en cas de panne d’électricité. Tous devraient être ancrés dans les structures normales afin d’assurer la liaison avec les offices fédéraux. Pour éviter de perdre un temps précieux à composer l’état-major de crise, ces experts doivent si possible déjà être désignés en temps normal. En cas de crise prolongée, il faut pouvoir assurer la capacité de soutien et élargir les compétences. Pour cela, l’état-major de crise devrait pouvoir s’étoffer pendant une crise, en faisant appel à des personnes qualifiées du DDPS, de l’administration fédérale, mais aussi de l’économie privée.

Pour que les procédures fonctionnent, l’état-major de crise doit s’exercer dans les différentes compositions et être opérationnel à tout moment. L’état-major de crise organise donc régulièrement des formations et formations continues ainsi que des exercices de crise au sein de son réseau. Par le passé, le DDPS a déjà organisé des exercices de ce type. Des décideurs se sont cependant régulièrement décommandés. À l’avenir, la participation à de tels exercices doit être obligatoire pour toutes les personnes appelées à intervenir en situation de crise.

Il est important d’intégrer des associations, les milieux scientifiques et encore d’autres acteurs. Pour que les structures restent sveltes et efficaces, il ne faut toutefois pas qu’ils siègent directement à l’état-major de crise. Le contact est assuré par des personnes de liaison de l’état-major de crise, qui dirigent d’éventuelles réunions d’encadrement ou de groupes d’experts et qui rapportent les conclusions à l’état-major de crise, via des canaux de communication clairement définis.

Lors d’une crise, une tâche centrale de l’état-major de crise est d’évaluer régulièrement la situation, y compris de publier des scénarios d’évolution. Le but est de se prémunir contre les mauvaises surprises et de permettre un processus de travail ordonné de l’administration fédérale et des cantons sur la base de planifications prévisionnelles élaborées préventivement. En temps normal, l’état-major fédéral doit suivre constamment la situation en ce qui concerne les risques majeurs. Il doit être joignable en tout temps et être fonctionnel en quelques heures.

Pour un état-major de crise permanent, il est possible de recruter des personnes aux compétences voulues, ce qui offre un avantage énorme. Afin de surmonter une crise avec succès, il est en effet primordial d’avoir les bonnes personnes aux postes de direction. Pendant la crise du covid, les postes de direction ont été confiés à des personnes issues de la hiérarchie de l’office fédéral. Pour gérer une crise, il faut toutefois d’autres aptitudes que pour gérer une unité administrative en temps normal. L’élaboration d’une ordonnance interne, par exemple, dure plusieurs mois : quatre mois pour la consultation, ensuite analyse de celle-ci et enfin adaptation de l’ordonnance. En situation de crise par contre, il faut prendre des décisions de grande portée à un rythme journalier, sans large soutien de longue haleine et dans une grande incertitude, afin que le Conseil fédéral puisse rapidement rendre ses conclusions. L’expérience montre que les personnes issues de l’administration sont souvent dépassées lorsque les exigences changent subitement et complètement, les propulsant gestionnaires de crise. Il est extrêmement difficile de trouver des candidats qui remplissent les deux profils de compétences, pour l’administration et pour la gestion de crise. Les personnes aux compétences exceptionnelles en gestion de crise grandissent avec les défis à court terme, dans des situations changeant sans cesse. Elles ne trouvent pas satisfaction à un poste dans une fonction hiérarchique dans l’administration, où leurs compétences clés ne sont que très rarement demandées. Si l’état-major de crise est ouvert quant aux situations couvertes, comme nous le demandons, il sera sollicité régulièrement et les gestionnaires de crise pourront constamment utiliser et développer leurs compétences.

Dans une organisation générale de crise, les mesures décrites au chapitre précédent ne suffisent pas pour maîtriser avec succès une épidémie ou pandémie. Les autorités doivent pour cela disposer d’autres compétences techniques, surtout dans les domaines suivants : collecte et analyse de données, plan de pandémie, contribution spécialisée à l’organisation de crise de la Confédération et échange de connaissances.

1. Collecte et analyse de données

• Mise en œuvre du processus de collecte de données :

  Des processus efficaces de collecte de données doivent déjà être mis en place en temps normal, afin de pouvoir servir immédiatement en cas de crise. Les données essentielles sur la situation épidémiologique doivent impérativement être disponibles en temps réel. Il faut donc définir les valeurs pertinentes (grandeurs à mesurer et lieux de mesure) et instaurer les interfaces afin que, selon le principe d’une fois pour toutes, les hôpitaux, cabinets médicaux, laboratoires, etc. n’aient plus à faire de déclarations séparées en plus, mais que le processus de collecte des données soit intégré dans les systèmes informatiques des prestataires, sans problème de compatibilité.

• Création d’une base de données centrale :

  Cette base de données devrait comprendre toutes les données nécessaires à la lutte contre une épidémie et à son analyse scientifique. Les données à grande contrainte de temps, telles que l’occupation des USI et des hôpitaux, ou les résultats des tests, doivent être anonymisées et disponibles en temps réel pour les organes décisionnels. Les données doivent en outre être publiées régulièrement sous une forme appropriée.

• Réalisation et développement d’analyses de données standardisées
• Garantie de l’infrastructure pour la surveillance épidémiologique et les travaux de recherche appliquée et de développement (capacités de test, laboratoires, etc.)

2. Plan de pandémie

• Mise à jour régulière du plan de pandémie national
• Suivi de la mise en œuvre du plan de pandémie dans les services fédéraux concernés et dans les cantons
• Évaluation continue des meilleures pratiques et de la gestion d’épidémies passées comme aspect important pour une adaptation optimale du plan de pandémie.

3. Coopération spécialisée dans les structures d’organisation de crise de la Confédération

• Contribution à la mise en place d’une organisation de crise efficace et efficiente pour le scénario épidémie/pandémie
• Organisation régulière d’exercices au niveau technique et participation fiable des décideurs aux exercices en réseau
• En cas de crise :
  • Participation à l’état-major de crise de la Confédération dans des rôles prédéfinis
  • Évaluation de la situation épidémiologique
  • Élaboration de scénarios et prévisions
  • Élaboration de plans de mesures sur la base du plan de pandémie existant et des scénarios possibles
  • Responsabilité technique pour la mise en œuvre des mesures de politique de santé, en coopération avec les cantons
  • Responsabilité de la communication technique en public, en concertation avec l’état-major de crise de la Confédération.

4. Échange de connaissances

• Préparation et diffusion des connaissances scientifiques actuelles selon les destinataires : administration, établissements médicaux et grand public ainsi que, en situation de crise, états-majors de crise nationaux et cantonaux. Spécialement en cas de crise, il est primordial de donner des repères à la population. Il faut mettre en place des canaux de communication avec les milieux scientifiques en Suisse et à l’étranger et définir notamment qui assumera le rôle de « porte-parole scientifique » officiel en période de crise.
• L’échange de connaissances entre les prestataires du secteur de la santé, les chercheurs et l’administration doit déjà être établi et promu en temps normal. En cas de crise surtout, il est indispensable que les expériences au contact d’un nouvel agent pathogène soient partagées le plus vite et plus largement possible et que les instances de la gestion de crise puissent prendre connaissance des données scientifiques actuelles et en tenir compte.
• Il faut une vue d’ensemble du marché de l’économie privée et des compétences dans les entreprises afin de pouvoir, en cas de crise, recourir de manière ciblée au savoir-faire et aux ressources (matériel ou informatique/numérisation, etc.), dans la tradition de milice suisse. Cela permet de soutenir la réserve de capacités de l’État (laboratoires, etc.).

En fait, c’est à l’OFSP que ces tâches incombent, mais la pandémie de covid a montré que l’OFSP en général et la division Maladies transmissibles en particulier n’arrivaient pas à les assumer toutes à un degré suffisant. Il manquait une culture de mise à exécution. L’OFSP a dû externaliser des tâches clés et beaucoup faire appel aux compétences d’externes. Il faut absolument que la Suisse soit à l’avenir mieux équipée pour faire face aux épidémies de toutes sortes. Soit l’OFSP se dote des compétences requises et pourra mieux gérer une prochaine crise, soit certaines tâches sont consciemment externalisées. Une solution serait de mettre en place un institut de gestion d’épidémie sous la forme d’une unité administrative externe qui, sur mandat de l’OFSP, assumerait tout ou partie des tâches mentionnées. En médecine vétérinaire, l’Institut de virologie et d’immunologie (IVI) représente déjà un centre de compétence comparable pour la surveillance et la gestion des épizooties et zoonoses. Un institut sur ce modèle serait, en temps normal, chargé de certaines des tâches mentionnées et, en temps de crise, intégré à l’organisation de crise de la Confédération. Il pourrait également s’intégrer dans les réseaux de recherche nationaux et internationaux et mener ses propres activités de recherche appliquée et de développement.

economiesuisse demande que l’on s’emploie d’abord à mieux positionner l’OFSP afin qu’il puisse, avec une qualité élevée et de courts délais de réaction, remplir le plus grand nombre possible des tâches mentionnées dans ce chapitre. Il convient alors aussi d’examiner si certaines tâches peuvent être mieux couvertes par un institut externe. Dans tous les cas, il est impératif qu’un éventuel institut fonctionne via un mandat de prestations de l’OFSP, afin que ce dernier conserve la responsabilité globale et que les responsabilités ne puissent pas être transférées.

Les scénarios de la Confédération sur l’évolution à moyen et long termes du covid-19dessinent, avec le scénario 3 ‘Augmentation du nombre de cas ne pouvant plus être gérée avec les structures existantes’ et le scénario 4 ‘Situation de pandémie avec un nouvel agent pathogène’, des évolutions nécessitant une organisation de crise au-delà d’une situation normale. Aussi faut-il que tous les acteurs, de la Confédération aux prestataires individuels en passant par les cantons, y soient préparés. Du point de vue d’economiesuisse, le travail préparatoire pour les points suivants notamment doit être entrepris sans tarder, afin d’être mieux armés en vue de l’automne (ou déjà de cet été le cas échéant) que ces deux dernières années :

• L’organisation de crise doit être adaptée dans les plus brefs délais, selon les explications plus haut (cf. chapitre 3.1). Tant que cela ne nécessite pas de modifications dans la législation, aucune excuse ne saurait justifier un report. economiesuisse observe avec inquiétude que l’on dissout actuellement des structures de crise et perd les personnes possédant le savoir-faire. Il faut maintenir une structure minimale pouvant être rapidement étendue.
• La Confédération doit communiquer à quel moment interviendrait le passage à telle ou telle situation (normale, particulière, extraordinaire), et avec quelles conséquences. Cela améliorerait la sécurité de planification pour les entreprises. Le plan en question doit être aussi précis que possible, même s’il va de soi qu’il ne peut pas être parfait et devra être adapté à court terme selon la situation épidémiologique.
• La répartition des tâches entre la Confédération et les cantons doit être définie de manière contraignante afin d’éviter les conflits de compétences et leurs effets négatifs. Cela dépasse l’entendement que la Confédération et les cantons n’aient pas réussi à se mettre d’accord sur une procédure commune pour l’automne et l’hiver prochains. La Confédération a certes publié un document de base à ce sujet, mais sans l’accord des cantons, ce qui n’est guère utile si les cantons n’agissent pas dans le même sens. Par ailleurs, une démarche conjointe aiderait à différencier les approches et les applications sur mesure dans les cantons. Si la Confédération et les cantons n’arrivent pas à s’entendre sur les objectifs et la répartition des tâches, la Confédération ne devrait – en cas de détérioration de la situation – pas attendre et prendre les choses en main pour mettre aussitôt en place les planifications prévisionnelles qui s’imposent.
• Il convient de déterminer des indicateurs clés dont la collecte – en temps réel – sera automatisée. Cela comprend au moins le nombre d’hospitalisations, le taux d’occupation des USI et des hôpitaux en général, avec une distinction systématique entre occupation totale (cas de covid inclus) et occupation due au covid. Les chiffres clés relatifs aux tests et aux vaccinations doivent également être saisis.
• Des interfaces numérisées doivent être définies pour la saisie automatisée des indicateurs clés. Dans ce contexte, il faut aussi déterminer quels systèmes existants pourraient être mieux utilisés ou développés à court terme.
• Une planification doit être établie quant aux capacités des USI, mais aussi aux capacités en lien avec les possibles vaccinations de rappel, tests et traçage des contacts. Cette planification relève de la responsabilité cantonale. En ce qui concerne les capacités des USI, les cantons doivent cependant se concerter.
• Pour les voyageurs, des offres suffisantes de vaccinations de rappel réitérées et/ou de prolongation du certificat covid doivent être créées en temps utile. La plupart des certificats vont en effet échoir ces prochains mois et l’entrée sur le territoire d’autres États est régie par des dispositions qui évoluent différemment. Certains pays continuent d’exiger un certificat de vaccination, voire des tests. En cas de restrictions étendues, les lettres de l’Office fédéral pour l’approvisionnement économique du pays (OFAE), attestant de l’importance systémique d’une entreprise, pourraient en outre redevenir importante dans le trafic international.
• Il faut évaluer l’efficacité des différentes mesures, surtout de celles à l’approche restrictive. Seules les mesures ayant fait leurs preuves ces deux dernières années et vraiment été efficaces devraient être réactivées. L’aspect de la qualité de l’air dans les espaces clos doit aussi – enfin – être mieux pris en compte, par exemple en mesurant le CO₂ dans des locaux lorsque des mesures restrictives sont décidées. Chaque mesure doit être étayée par des preuves scientifiques et seules des nouvelles découvertes scientifiques justifient de nouvelles mesures.
• Les milieux scientifiques doivent être systématiquement associés aux démarches. Avec la dissolution de la Swiss National COVID-19 Science Task Force, il faut redéfinir cette participation, afin que leur conseil politique puisse s’effectuer dans un cadre structuré.
• Le sujet du stockage stratégique doit être traité en priorité au niveau de la Confédération, des cantons et des établissements médicaux. Les pénuries qui pointent sur les marchés mondiaux n’épargneront pas la Suisse. Notre pays doit disposer de stocks de biens critiques, grâce à des réserves obligatoires suffisantes et à l’ouverture des frontières au trafic des marchandises. Au niveau des prestataires de soins, il faut examiner les risques critiques et prendre des mesures de préparation adéquates, notamment au travers d’un stockage stratégique accru de biens critiques dans les hôpitaux. Cela ne concerne pas que les masques et désinfectants indispensables pendant la pandémie de covid, mais aussi, par exemple, les médicaments nécessaires pour la sédation des patients reliés à un appareil respiratoire. Les processus normaux d’acquisition doivent être maintenus dans la mesure du possible. Par une campagne, il faut en outre sensibiliser la population au stockage stratégique, par exemple de masques, désinfectants et autres produits similaires.
• Le Parlement a déjà décidé d’étendre les réserves de capacités dans les hôpitaux, qui devront désormais être financées par les cantons. Il convient à cet égard de régler rapidement les questions importantes. Tout d’abord, il faut définir précisément la réserve de capacités. Concerne-t-elle uniquement les lits aux USI ? Nécessite-t-elle aussi de créer un groupe de personnel de réserve ? Ensuite, il faut déterminer le volume de la réserve de capacités. À noter qu’une réserve de capacités constitue un bien public dans toute la Suisse car, lors de goulets d’étranglement, les patients peuvent être transférés au-delà des frontières cantonales. Une coordination entre les cantons s’impose donc. Enfin, il convient de clarifier le financement des réserves de capacités ainsi que du stockage stratégique.

La Confédération a entamé la révision de la loi sur les épidémies (LEp). Les recommandations présentées dans ce dossierpolitique doivent s’y refléter et la révision doit être menée rapidement. L’aménagement futur de la loi sur les épidémies ne peut toutefois pas être dissocié d’autres réformes nécessaires : il dépend ainsi de la manière dont l’organisation générale de crise sera à l’avenir mise en place au niveau fédéral. C’est en aval seulement que les règles complémentaires par rapport à la structure organisationnelle en cas de situation extraordinaire ou particulière pourront être définies dans la loi sur les épidémies. L’objectif doit être de rendre les organes de crise plus percutants. Sur le fond, le modèle de gestion de la crise avec la situation extraordinaire et particulière a fait ses preuves. La coopération entre les cantons et entre la Confédération et les cantons doit pourtant être améliorée dans la situation particulière.

Par ailleurs, il faut simplifier la gestion des données et l’échange d’informations et mieux les adapter aux situations de crise, ainsi que donner une base légale aux tests, auxiliaires numériques éprouvés et certificats documentant une vaccination, un test négatif ou une infection guérie. Enfin, il convient de définir les aides financières accordées à l’avenir en cas de dommages dus à des mesures ordonnées par les autorités. En annexe, vous trouverez de plus amples informations sur les recommandations d’economiesuisse pour les différents articles de la LEp.