2 Enseignements tirés de la pandémie de covid

La pandémie de covid a été et reste une période instructive pour toutes les personnes impliquées. Personne en Suisse n’avait encore vécu de telle crise sanitaire. Il a fallu résoudre des problèmes inattendus et, la plupart du temps, prendre des décisions dans l’urgence, une situation dans laquelle il est compréhensible que tout ne se passe pas bien. Néanmoins, il faut à présent réaliser une analyse rétrospective pour établir comment la Suisse peut améliorer sa gestion de crise. Dans ce chapitre, nous mettons en lumière quelques conclusions primordiales du point de vue de l’économie.

La qualité fondamentale d’une gestion de crise active est d’être préparée à différentes évolutions et de pouvoir réagir de façon rapide et ciblée à l’inattendu. La conduite en cas de crise exige des collaborateurs des compétences différentes de celles requises dans le cadre habituel au sein de l’administration publique. Au début de la pandémie de covid, la Confédération ne possédait malheureusement pas assez de connaissances ni d’expérience en matière de lutte efficace et efficiente contre une pandémie. Au lieu d’une gestion de crise supérieure, il y a juste eu une gestion certes coordonnée, mais réactive de celle-ci.

La Confédération est dotée d’un État-major fédéral Protection de la population (EMFP) et l’art. 7 de la loi fédérale sur la protection de la population et sur la protection civile stipule que, « en cas de catastrophe ou de situation d’urgence qui relèvent de [la compétence de la Confédération] et en cas de conflit armé », il est « l’organe de coordination de la Confédération pour la protection de la population ». Pourtant, il n’a jamais été utilisé correctement. Au lieu de cela, un état-major du Conseil fédéral chargé de gérer la crise du coronavirus (EMCC) a été institué le 20 mars 2020 – soit plus d’un mois après le premier cas confirmé de covid en Suisse et quatre jours après l'annonce du confinement – auquel l’EMFP a été subordonné. Cet état-major ad hoc a d’abord dû mettre en place un secrétariat, alors même qu’il était déjà appelé à prendre des décisions importantes à une cadence soutenue. Le rapport final du Département de l’intérieur (DFI) note qu’il a surtout « servi de plateforme de coordination, de force de proposition et de soupape pour les départements ». Habilité à donner des instructions, il n’a jamais eu à faire usage de sa compétence et pour ses membres, il a « été davantage un organe de suivi que de décision ». De plus, « il n’a pas toujours été évident de savoir précisément quelle suite [...] était donnée » aux « résultats des discussions ayant eu lieu au sein de l’état-major ». Même sensiblement accélérés, les processus de l’administration fédérale ont souvent suivi le même schéma qu’en temps normal. L’organisation habituelle et de crise des départements, qui sont restés autonomes dans leurs décisions, a juste été coiffée d’un nouvel organe de coordination. Parmi les instances appelées à gérer la crise, aucune n’était chargée de faire aboutir la mise en œuvre des décisions prises par les états-majors.

Le rattachement de l’état-major de crise à l’OFSP, et ainsi au DFI, montre que la couverture sanitaire était prioritaire. Il s’agissait bel et bien d’une crise sanitaire, mais néanmoins il serait important d’accorder la même attention aux autres aspects. La pesée des intérêts n’a ainsi pas toujours été exhaustive et les aspects économiques n’ont pas toujours été suffisamment pris en compte. Au début de la pandémie, par exemple, la valeur des concepts de protection dans les entreprises a été trop peu reconnue. De même, les restrictions de voyage, la quarantaine, etc. n’ont pas toujours été bien coordonnées avec l’étranger.

L’organe de coordination de la loi sur les épidémies (OrC Lep), créé pour institutionaliser la collaboration entre la Confédération et les cantons et les soutenir dans leurs responsabilités de coordination, n’a pas été activé. Sans surprise, le passage à la situation extraordinaire en avril 2020 a ainsi créé des incertitudes quant aux responsabilités entre la Confédération et les cantons et en été comme en automne 2020, les cantons ont eu du mal à agir et prendre des décisions de manière coordonnée.

Les autorités ont souvent tardé à tenir compte – ou l’ont fait de façon non concertée – des nouvelles découvertes scientifiques et des mécanismes de bonne pratique quant aux mesures appropriées. L’OFSP a tenté de pallier le recours insuffisant aux scientifiques en créant la Swiss National COVID-19 Science Task Force, ce qui a cependant aussi renforcé la confusion dans la communication. En outre, il a omis d’intégrer correctement les scientifiques dans la gestion de crise sur le plan institutionnel. En fait, il existe une Commission fédérale pour la préparation et la gestion en cas de pandémie (CFP) , chargée de conseiller l’administration fédérale sur le plan scientifique en matière de préparation et de gestion en cas de pandémie. Pendant la pandémie de covid, elle ne semble toutefois pas avoir eu de fonction et n’a joué aucun rôle dans la lutte immédiate contre la pandémie, peut-être parce qu’elle n’était pas dotée d’un personnel suffisant pour faire face à une situation de crise.

Il est toujours délicat d’établir des prévisions précises et d’autant plus dans les situations exceptionnelles de crise, où cet exercice devient hautement complexe. Afin de pouvoir réagir rapidement, les grandes incertitudes doivent être exprimées dans différents scénarios reflétant un large éventail de développements possibles et pondérés en fonction de leur probabilité. À partir de ces scénarios, il est ensuite possible d’établir des planifications prévisionnelles, consignant notamment qui détient quelles compétences décisionnelles et quand.

Malheureusement, ce principe fondamental de la planification par scénarios n’a pas été assez suivi pendant la crise sanitaire, ni au niveau de la Confédération ni à celui des cantons. Veiller à la couverture sanitaire conformément à la législation en vigueur, ce qui inclut la prévention en cas d’épidémie, est une tâche qui leur incombe. Les cantons devraient régulièrement vérifier et adapter leurs préparatifs. Ils devraient également s’assurer que les entreprises du secteur de la santé procèdent à des analyses de risques et prennent les mesures préparatoires adéquates. Parmi les conséquences du manque de planification, les mesures préparatoires (stockage de biens critiques dans les hôpitaux, par exemple) ont été négligées de façon inadmissible, causant notamment une pénurie de masques et de désinfectant au début de la pandémie, et la planification des capacités aux unités de soins intensifs (USI), appropriée en période de service normal, s’est révélée inadaptée dans la situation de crise. Enfin, dans l’impossibilité de recourir à des réserves de capacités pour les lits et la main-d’œuvre qualifiée, l’occupation des lits de soins intensifs dans toute la Suisse a parfois été coordonnée à l’aide de moyens rudimentaires et les capacités ont dû être étoffées au cas par cas. À cause de cela, il a fallu reporter de trop nombreuses interventions dites non urgentes, pour pouvoir lisser les pics de charge.

Très tardivement, la Confédération a publié pour la première fois des scénarios sur l’évolution de la pandémie – en l’occurrence le 30 mars 2022, dans le cadre de la consultation sur le document de base concernant l’évolution à moyen et à long termes de l’épidémie de covid-19 et la transition vers la « situation normale ». Avant cela, les autorités compétentes avaient rejeté les demandes d’élaboration ou de publication de scénarios comme étant irréalistes au motif que l’évolution de la pandémie n’était pas prévisible et qu’il n’était donc pas possible de définir à l’avance des mesures appropriées. En plus de souvent faire perdre un temps précieux, cela a aussi obligé le Conseil fédéral à se pencher sur des questions fondamentales tous les quinze jours. La pandémie avait toujours une longueur d’avance sur les acteurs fédéraux et cantonaux, réduits à réagir aux derniers développements au lieu d’être préparés grâce à une planification fondée sur des scénarios bien étayés. Face aux situations données, une telle planification leur aurait permis de choisir plus posément les mesures appropriées parmi les options préparées. Le lancement trop hésitant des vaccinations de rappel et le sujet des tests sont des exemples à cet égard. Il aurait fallu miser bien plus tôt sur une stratégie de test générale au lieu d’attendre mars 2021.

Pendant les deux premières années de la pandémie, la Suisse a largement navigué à l’aveugle. La gestion des données était lacunaire, avec une absence totale de données en temps réel sur l’occupation des USI dans les différents hôpitaux par exemple. Pourtant, il y avait eu de tels systèmes dans le passé, comme celui utilisé lors de l’Euro 2008 pour planifier l’occupation des hôpitaux et qui était constamment mis à jour. La Confédération et les cantons pouvaient alors accéder aux données via la présentation de la situation établie par la Centrale nationale d’alarme. Pendant la pandémie, ces informations n’étaient par contre pas suffisamment disponibles. Le personnel des USI dans différents hôpitaux ont ainsi par moment dû utiliser WhatsApp pour connaître et partager l’occupation et les éventuels transferts. En hiver 2021/22, il a – selon la COVID-19 Science Task Force – fallu quinze jours pour que la Confédération ait connaissance de 90 % des nouvelles hospitalisations. En d’autres termes, la situation dans les hôpitaux s’est dévoilée à la Confédération avec un retard de deux semaines et, de plus, les données étaient toujours très incomplètes. Agir de manière rapide, ciblée et efficace sur une aussi mauvaise base relève de l’impossible. Cela a notamment causé une utilisation inefficace des capacités : certains hôpitaux étaient surchargés, tandis que d’autres avaient des capacités suffisantes. Malgré l’obligation de déclarer imposée par la loi sur les épidémies, une analyse de l’Office fédéral de la statistique estime qu’en tout, seuls 64 % des patients hospitalisés ont été déclarés à l’OFSP en 2020, première année de la pandémie.

Les conséquences de la numérisation insuffisante dans le secteur de la santé ont éclaté au grand jour. Les données et les interfaces n’étaient pas assez définies et le processus de collecte des données n’était pas intégré chez les prestataires de soins. Cela s'est traduit par des problèmes de format et des livraisons de données incomplètes. La gestion des données a nécessité du travail supplémentaire qui aurait pu être évité, à l’exemple du formulaire distinct que les médecins devaient remplir en plus pour déclarer les infections au covid-19. Rappelons aussi que pour une stratégie TTIQ (tests, traçage, isolement, quarantaine) performante à l’échelle nationale, il faut des instruments numériques efficaces, avec intégration de l’application de traçage des contacts.

En situation de crise, il est primordial de bien communiquer. Le Conseil fédéral a souvent misé sur la responsabilité individuelle des citoyens et des entreprises dans la mise en œuvre des mesures décidées. Cela présuppose que celles-ci soient communiquées de manière compréhensible. Dans ses premières démarches au début de la pandémie, le Conseil fédéral y est parvenu dans l’ensemble. Au fur et à mesure que la crise s’est prolongée et que les conférences de presse se sont multipliées, la communication a pourtant davantage semé la confusion. En faire moins aurait parfois mieux valu. Le centre de presse de la Confédération a accueilli de nombreuses conférences de presse d’experts de l’administration ou des milieux scientifiques, aux déclarations en partie contradictoires ou en contradiction avec le Conseil fédéral. Cela n’a pas aidé les citoyens à savoir ce qui était vrai et valable. À un certain point, le sentiment d’urgence a en outre fini par disparaître sous l’insistance dans la réitération de la gravité. Dans la phase la plus aiguë de la pandémie, face au grand besoin d’information, la cadence élevée des conférences de presse était assurément justifiée. Dans les derniers mois, il y en a toutefois eu trop. Quelquefois, la communication des mesures par le Conseil fédéral a été confuse pour la population. Ce dernier présentait d’abord les mesures mises en consultation puis, quinze jours plus tard, communiquait ce qui allait réellement s’appliquer. Une solution serait de hiérarchiser le genre de communication et le messager : le Conseil fédéral ne présente que les décisions finales, en conférence de presse, les personnes compétentes de l’administration fédérale annoncent les consultations, etc.

Malheureusement, la Suisse n’a jamais atteint le taux de vaccination souhaité et des solutions techniques valables comme l’application SwissCovid ne se sont pas imposées. Même l’application Covid Cert a suscité le scepticisme de certains milieux. Il aurait peut-être mieux valu entamer plus tôt le travail d’éducation sanitaire sur l’utilité du vaccin, pour créer une opinion positive dans la population avant même la date concrète de vaccination, ainsi que promouvoir davantage la confiance du public dans les solutions techniques. Au niveau de l’innovation technique, les applications SwissCovid et Covid Cert sont en tout cas des succès.

La plupart des décisions ont pu être prises dans le cadre des structures démocratiques, de manière participative et conjointement avec les parties prenantes pertinentes. Cela est un atout avéré. La courte phase durant laquelle le Conseil fédéral a décidé seul s’est limitée à la situation extraordinaire. Après cela, la participation de tous les groupes a été assurée à tout moment. Face à l’urgence, il est compréhensible que l’on ait manqué de temps pour échanger et pour discuter chaque détail. Le peuple suisse a pourtant quand même pu s’exprimer à deux reprises sur la loi COVID-19, ce qui est unique au monde.

Le fédéralisme a montré ses bons et ses mauvais côtés. De bonnes solutions cantonales pour lutter contre la pandémie, par exemple le modèle de dépistage des Grisons, ont ainsi pu être reprises par la Confédération et les autres cantons. Il n’empêche que la diffusion des bons exemples cantonaux dans tout le pays aurait souvent pu être plus rapide.

La situation particulière a révélé le problème des chevauchements dans les compétences entre la Confédération et les cantons ainsi que leur vue différente sur la compétence de décision. Certains choix ont ainsi été repoussés encore et encore. En été et automne 2020, les cantons ont par moments attendu que la Confédération adopte des règles à l’échelle nationale, tandis que le Conseil fédéral voulait que chaque canton définisse ses propres mesures selon les dispositions légales pour la situation particulière. Durant cette période, il est apparu que les décisions désagréables étaient volontiers confiées à la Confédération, que ce soit pour ne pas être le porteur de mauvaises nouvelles ou par crainte des conséquences financières. En 2021 et 2022, la plupart des décisions ont alors été prises par la Confédération, après consultation des cantons. Si le court terme de ces consultations n’a pas été idéal pour la prise de décision dans les cantons et entre eux, les concertations nécessaires en interne et à l’externe ne pouvant souvent pas être menées, cette prise en compte a tout de même amélioré l’acceptation des décisions dans les cantons, responsables de mettre en œuvre et faire appliquer les mesures. Un échange plus précoce aurait toutefois aidé les cantons à réaliser plus rapidement les dernières mesures de la Confédération. Cela n’a pas été le cas pour la vaccination, par exemple. Les cantons ont été informés par la Confédération à trop brève échéance, parfois en même temps que le public.

Autre inconvénient du fédéralisme : les différentes mesures cantonales, pas toujours faciles à appliquer – dans la situation particulière – pour les entreprises actives dans tout le pays. Pour certaines mesures, les cantons ont ainsi instauré des procédures différentes, avec des enregistrements cantonaux ou des actions et instructions distinctes (pour les vaccinations et tests en entreprise, par exemple). L’une des explications est que les cantons ont sans doute évalué la situation différemment.

La Confédération a offert un solide soutien aux parties directement touchées. Les indemnités pour RHT (15,1 milliards de francs en 2020 et 2021), l’allocation pour perte de gain due au coronavirus (4 milliards de francs en 2020 et 2021) et les crédits transitoires covid-19 à hauteur de 16,9 milliards de francs se sont avérés les principaux instruments pour pallier le manque de liquidités. Ils ont, d’une part, permis de maintenir largement le pouvoir d’achat de la population et, par conséquent, la demande de biens et de services, et ont, d’autre part, aidé les entreprises souffrant de problèmes de liquidités à continuer de produire. Les structures économiques saines ont ainsi pu être sauvées dans les phases les plus graves de la pandémie. Grâce à l’effet ciblé des instruments, l’argent est effectivement parvenu aux parties affectées. Ils ont donc produit un effet direct, évité une réaction en chaîne et limité le fléchissement conjoncturel. Ces deux instruments majeurs (crédits covid-19 et indemnités pour RHT) ont été complétés par le programme pour les cas de rigueur (4,7 milliards de francs à fonds perdu) et des prêts, cautionnements et garanties accordés à hauteur de 226 millions de francs. Le programme pour les cas de rigueur a été spécialement important pour les branches forcées à suspendre leur activité, même s’il a parfois freiné le changement structurel nécessaire, à l’image du nombre de faillites inférieur à la moyenne durant cette période.

L’exemple des crédits covid-19 montre qu’une coopération entre les autorités et le secteur privé – dans la tradition de milice suisse – peut rapidement aboutir à de bonnes solutions pour l’élaboration et la mise en œuvre de mesures d’urgence. Dans le cas des crédits covid-19, c’est au savoir-faire des banques que l’on a fait appel. Par ailleurs, les entreprises ont prouvé qu’elles sont en mesure de bien protéger leur personnel en instaurant des concepts de protection adaptés, sans instructions détaillées des autorités. Certaines multinationales ont ainsi déjà mis en œuvre des concepts de protection en février et mars 2020, c’est-à-dire avant le confinement. Par la suite, les entreprises n’ont cessé de s’adapter aux dernières instructions des autorités. Dans certains aspects, comme la qualité de l’air dans les espaces clos, beaucoup d’entre elles ont même devancé les autorités. La situation est pourtant devenue confuse chaque fois que les autorités ne se sont pas limitées à des règles fondamentales, mais sont trop intervenues dans les détails. Les dispositions adoptées au printemps 2020 sur ce qui pouvait être vendu dans le commerce de détail, sur l’application du critère d’importance systémique – décidant quelles entreprises ne seraient pas fermées – ou sur les interventions pouvant être effectuées dans les hôpitaux en sont un exemple frappant. Lors des vagues de covid suivantes, les hôpitaux ont eu une plus grande marge de manœuvre et pu alors mieux déterminer les opérations pour lesquelles ils avaient encore des capacités ou qu’ils devaient reporter. Il a ainsi fallu rattraper moins d’interventions après chaque vague, sans que les USI soient terriblement surchargées pendant les vagues.