Risques à moyen et à long termes

Les finances fédérales resteront solides ces prochaines années en dépit de grandes réformes des impôts et redevances. Grâce à la bonne évolution conjoncturelle et à une fiscalité attrayante, l’on peut continuer de tabler sur des recettes élevées.

L’impôt fédéral direct est un pilier central du budget fédéral, où il représente un bon tiers des recettes (presque 24 milliards de francs). En moins de trente ans, le produit de l’impôt sur les revenus et sur le bénéfice perçu par la Confédération a plus que triplé, passant d’à peine 7 à plus de 24 milliards de francs. La contribution des entreprises de Suisse a été déterminante. De juste un tiers initialement, la part de l’impôt sur le bénéfice dans l’impôt fédéral direct a progressé jusqu’à en représenter presque la moitié (49%) aujourd’hui. Cette évolution est portée par les entreprises internationales qui, grâce au projet AVS et fiscalité, continueront de bénéficier d’une fiscalité attrayante en Suisse.

Après un bas niveau record en 2001, les recettes de l’impôt anticipé ont plutôt progressé et, malgré des fluctuations, ont toujours affiché un peu plus de 4 milliards de francs depuis 2007. En 2017 et 2018, elles ont explosé et atteint des pics jusqu’à 8 milliards de francs. Il est difficile de pronostiquer l’évolution de l’impôt anticipé. L’expérience a montré que les recettes varient fortement d’une année à l’autre. La conjoncture globalement favorable, la fiscalité attrayante en Suisse et la distribution de bénéfices élevés par les entreprises (dividendes) ont largement contribué à cette croissance soutenue, une image renforcée par les recettes également croissantes de l’impôt sur le bénéfice. Vraisemblablement, les récents pics de recettes sont cependant liés à des facteurs spéciaux comme les taux négatifs ou les sorties de fonds après la réforme fiscale américaine.

Si les recettes de l’impôt fédéral direct et de l’impôt anticipé évoluent comme prévu au plan financier, les chances sont grandes que le budget reste équilibré et solide à moyenne échéance. Les dépenses pourraient être financées conformément au plan. Même si la situation économique devait s’assombrir ces prochaines années sous l’effet d’une conjoncture mondiale affaiblie, le niveau des dépenses pourrait être maintenu – grâce au mécanisme du frein à l’endettement et à l’actuelle marge de manœuvre financière.

Sur le plus long terme toutefois, des risques se profilent. D’un côté, des questions se posent justement en ce qui concerne l’évolution des recettes, notamment de l’impôt fédéral direct et de l’impôt anticipé. D’un autre côté, plusieurs projets politiques sont en discussion qui, ensemble, dépasseraient de beaucoup le budget fédéral.

L’impôt sur le bénéfice affronte de vives incertitudes à cause du projet fiscal international de l’OCDE et du G20 (cf. encadré). La Confédération pourrait se ressentir longtemps d’une répartition différente des droits d’imposition. Il est encore trop tôt pour avancer des chiffres précis, mais l’impact se comptera sans doute en quelques milliards de francs.

Pour différentes raisons, les prédictions quant à l’évolution de l’impôt anticipé réagissent de manière différée aux variations effectives des recettes. À plus long terme, le niveau se décalera ici également. Dans la mesure où des facteurs ponctuels ont poussé les recettes à la hausse, il est presque certain que le niveau subira à nouveau une correction vers le bas. Cela se produirait en cas d’abandon des intérêts négatifs par exemple, parce que – comme l’on peut s’y attendre – les demandes de remboursement augmenteraient. Selon le plan financier, les intérêts se normaliseront en 2021. Une baisse des recettes se produira également si l’effet de la réforme fiscale américaine s’estompe et qu’il manque d’autres facteurs pour dynamiser temporairement les recettes de l’impôt anticipé (comme le projet AVS et fiscalité).

Les provisions constituées depuis 2007 permettent de corriger dans une certaine mesure les variations dans l’impôt anticipé. Une certaine prudence apparaît aussi déjà dans les plans des futures recettes. Les pronostics pour 2021 et les années suivantes sont ainsi liés à la croissance économique nominale (plus faible) plutôt qu’à la tendance de croissance du passé. Ce changement de la méthode d’estimation montre bien que même les experts de l’administration fédérale ne pensent plus que les valeurs extrêmes du passé se poursuivront. Compte tenu de la volatilité et des moyennes de longue date, il est tout à fait réaliste que les recettes reviennent à leur niveau initial de cinq à six milliards de francs, soit une correction d’un tiers, ou d’environ trois milliards de francs.

Outre le risque à plus long terme d’une correction des recettes provenant de l’impôt sur le bénéfice et de l’impôt anticipé, il y a aussi des risques budgétaires qui n’apparaissent pas encore dans le plan financier, mais pourraient à l’avenir grever les finances fédérales. Même s’il reste trop d’inconnues pour se prononcer plus avant sur les réformes et projets en question, ils sont déjà suffisamment présents dans le débat politique pour évaluer à peu près leur impact financier.

Comme le montre le tableau, la situation pourrait vite atteindre un niveau dépassant largement la marge de manœuvre financière prévue à ce jour. Avec les dépenses supplémentaires pour les nouveaux projets (programmes européens dans le domaine FRI, par exemple), la charge additionnelle de 1 milliard de francs à partir de 2021 passerait à près de 4 milliards de francs jusqu’en 2023. Vu la marge de manœuvre déjà restreinte aujourd’hui dans la planification financière à long terme et les incertitudes quant aux recettes dégagées par l’impôt sur le bénéfice et l’impôt anticipé, il serait d’évidence impossible de réaliser tous les projets en même temps. Une hiérarchisation temporelle et financière s’impose et faciliterait la mise en œuvre des projets.