«Regionaler Personenverkehr» erklärt

Der öffentlich finanzierte Verkehr wird in der Schweiz traditionell als hochwertig wahrgenommen und auch im Ausland erntet er üblicherweise neidische Blicke. Diese Betrachtungsweise ist durchaus gerechtfertigt – die Angebotsqualität ist tatsächlich vergleichsweise gut und Parameter wie die Pünktlichkeit stimmen grundsätzlich. Dennoch entspricht dies einer «Schlüssellochoptik», die wichtige Fragen ausblendet: Stimmt für Nutzer und Allgemeinheit der Preis im Verhältnis zur gebotenen Leistung? Wie ist die Kostenentwicklung und lässt sie sich allenfalls optimieren? Und letztlich: Ist der öffentlich finanzierte Verkehr im Vergleich zum privaten Verkehr ausreichend agil und innovationsfähig?

Ausufernde Kosten und fehlende Innovation waren wichtige Faktoren, die beim öffentlichen Verkehr Ende der 1990er-Jahre einen Reformschub auslösten. Das Bahn- und Bussystem war im ganzen Land über die Jahrzehnte teuer, träge und ineffizient geworden, sanierungsbedürftige Verkehrsbetriebe und ein steigender Investitionsbedarf bei den Infrastrukturen belasteten den Staatshaushalt. Dies war durchaus bedrohlich für die Angebotsqualität und konnte zu einem Fernbleiben von Fahrgästen führen. Politik und Verwaltung zeigten sich ob der angespannten Situation weitsichtig und gleisten im Bereich des öffentlichen Verkehrs verschiedene Reformprojekte auf, um die verkrusteten Strukturen zu dynamisieren. Handlungsbedarf bestand auch aus einer internationalen Sicht: Die EU hatte mit dem ersten Bahnpaket schon zu Beginn des Jahrzehnts die Weichen in Richtung mehr Dynamik und Wettbewerb gestellt. Diese Entwicklungen führten Ende der 1990er-Jahre zur «Bahnreform 1» und zur Auslagerung der SBB aus der Bundesverwaltung, was die dringend nötige Sanierung der Bundesbahnen ermöglichte. Darüber hinaus fand mit der Einführung des «Netzzugangs für Dritte» ein wegweisender Marktöffnungsschritt statt: Die SBB mussten neu auch andere Bahnen auf «ihre» Infrastruktur lassen, was insbesondere im Güterverkehr erstmals ein Mindestmass an Wettbewerb ermöglichte.

Neben den Bahnen und der Schieneninfrastruktur wurde in den 1990er-Jahren auch der für die regionale und lokale Erschliessung zuständige, «regionale Personenverkehr (RPV)» auf Schiene und Strasse grundlegend reformiert. Mit dem Inkrafttreten des revidierten Eisenbahngesetzes (EBG) per 1. Januar 1996 wurde die Finanzierung dieses «RPV» neu geregelt und ein Bestellverfahren mit Beteiligung von Bund, Kantonen und Transportunternehmen eingeführt. In diesem Verfahren wird festgelegt, welches Angebot vom Bund und den Kantonen gemeinsam zu welchen Kosten bestellt wird und auf welche Weise die Transportunternehmen dieses bereitstellen. Die grosse Errungenschaft dieser Reform war die weitgehende Vereinheitlichung einer zuvor stark verzettelten Struktur. Vor 1996 basierte die Finanzierung und Bereitstellung des öffentlichen Regionalverkehrs auf vielen verschiedenen, historisch gewachsenen Grundlagen. In einem sehr heterogenen und intransparenten System wurden Leistungen vergleichsweise unsystematisch bestellt. Entstehende Defizite wurden erst im Nachhinein durch Bund und Kantone gedeckt. Die Transportunternehmen erhielten unterschiedliche, teils redundante Abgeltungen und Finanzhilfen. Beispielsweise konnten die SBB oder PostAuto für ihre Leistungen direkt Abgeltungen von Bund, Kantonen und Gemeinden erhalten und über die nachträgliche Defizitdeckung auf Konzernebene von weiteren staatlichen Zuschüssen profitieren. Der öffentlichen Hand fehlte durch die intransparenten Prozesse und das nachträgliche Defizitdeckungsverfahren ein sinnvoller Steuerungsmechanismus.

Mit der Einführung des neuen Bestellwesens wurden die Strukturen weitgehend bereinigt. Die Anzahl der Finanzierungsquellen wurde auf zwei reduziert (allgemeiner Bundeshaushalt, Kantone). Auch die Bestellung sämtlicher Leistungen wurde systematischer gestaltet. Diese neue Struktur wurde in den letzten 20 Jahren aus unterschiedlichen Blickwinkeln regelmässig weiterentwickelt. Die Anpassungen beschränkten sich jedoch mehrheitlich auf die Verfahrensebene. Eine grundlegende Überarbeitung wurde seither nicht mehr vorgenommen.

Das Netz des regionalen Personenverkehrs in der Schweiz umfasst aktuell 1425 Linien (davon rund 1000 Buslinien), die von 114 Transportunternehmen bereitgestellt werden. Die allermeisten dieser Linien sind nicht kostendeckend. Das heisst, sie werden nicht ausschliesslich mit Ticketerlösen refinanziert. Sie werden deshalb durch Bund und Kantone jährlich mit insgesamt etwa 2 Milliarden Franken unterstützt. Diese Gelder fliessen als Abgeltungen an die Transportunternehmen. Auf Bundesebene wurden die notwendigen Mittel zuletzt anhand eines Verpflichtungskredits aus der allgemeinen Bundeskasse finanziert. Das Parlament hat im Sommer 2017 für den Zeitraum 2018 bis 2021 einen solchen Kredit im Umfang von 4,1 Milliarden Franken beschlossen.

Ein Blick auf die Kostenentwicklung offenbart ein zentrales Problem des öffentlichen Regionalverkehrs in der Schweiz: Der Abgeltungsbedarf wächst stetig und scheint sich trotz steigender Fahrgastzahlen und technologischem Fortschritt nicht vom Angebotsausbau entkoppeln zu lassen. Ein solches Kostenwachstum ist für die öffentliche Hand in zweierlei Hinsicht nicht nachhaltig. Einerseits werden Steuereinnahmen offensichtlich ineffizient verwendet und es steigt mittelfristig der Bedarf nach zusätzlichen Abgeltungen. Andererseits droht in der allgemeinen Bundeskasse ein Verdrängungseffekt. Gemäss Zahlen des Bundesamts für Verkehr (BAV) beliefen sich die ordentlichen Ausgaben von Bund und Kantonen für den öffentlichen Regionalverkehr im Jahr 2018 auf knapp 2 Milliarden Franken. Auf Bundesebene wuchsen die Kosten seit 2008 durchschnittlich um etwa 2,6 Prozent pro Jahr. Die gesamten Bundesausgaben stiegenim gleichen Zeitraum im Schnitt um etwa 2,2 Prozent pro Jahr. Nehmen die Kosten des öffentlichen Regionalverkehrs im Vergleich zu den gesamten Bundesausgaben überproportional zu, müssen volkswirtschaftlich sinnvollere Ausgaben allenfalls zurückgefahren werden.

Auf kantonaler Seite wird die Kostenbeteiligung für die gemeinsam bestellten Angebote im «regionalen Personenverkehr» individuell mithilfe einer Formel berechnet, die sich an der Bevölkerungsdichte des jeweiligen Kantons orientiert. Aufgrund dieser Berechnungslogik ist es tendenziell so, dass dicht bevölkerte Kantone mit urbanen Zentren einen höheren Anteil des öffentlichen Regionalverkehrs selbst finanzieren als ländliche, bevölkerungsschwache Kantone. Die Quoten liegen zwischen 20 Prozent (Graubünden) und 73 Prozent (Basel-Stadt), der durchschnittliche Gesamtbeitrag aller Kantone liegt etwa bei 50 Prozent.

Die unterschiedliche Höhe der kantonalen Beteiligungen entspricht auf den ersten Blick der legitimen Systemlogik: Der Bund greift in eher finanzschwachen Regionen stärker ein, damit das gewünschte öffentliche Verkehrsangebot bereitgestellt werden kann. In den städtisch geprägten, finanzstärkeren Regionen tragen die Kantone (und die Nutzer) einen grösseren Teil der Kosten selbst. Damit findet jedoch faktisch eine Umverteilung zwischen den Kantonen statt, weshalb sich gewisse kritische Grundsatzfragen aufdrängen: Was ist das exakte Zielbild der Umverteilung? Soll der öffentliche Verkehr aus einer globalen Sicht überhaupt ein Konstrukt sein, das zu einem Ausgleich unter den Kantonen führt? Gäbe es hierfür allenfalls andere, besser geeignete Instrumente? Handelt es sich auch punkto Weiterentwicklung des Verkehrssystems um das finanziell und materiell bestmögliche Modell? Diese und weitere Fragen müssen sich Parlament, Bund, Kantone und Transportunternehmen laufend stellen.

Die Angebote des «regionalen Personenverkehrs» werden auf Basis der zur Verfügung stehenden Mittel aus dem Verpflichtungskredit des Bundes und der Mittel der Kantone für jeweils eine Fahrplanperiode (zwei Jahre) festgelegt. Die Angebotsplanung folgt einem sehr detailliert geregelten Prozess. Über diesem Prozess steht zusätzlich eine Vielzahl von gesetzlich verankerten Anforderungen, die von den beteiligten Akteuren berücksichtigt werden müssen. Die effektive Nachfrage nach öffentlichen Verkehrsangeboten ist dabei nur ein Teilaspekt.

Aus einer übergeordneten Optik ergibt sich daraus eine zweite zentrale Schwierigkeit des öffentlichen Regionalverkehrs: Er muss die Anforderungen verschiedener Anspruchsgruppen erfassen, sie in einem geeigneten Bestellverfahren sinnvoll mit mehreren Akteuren abstimmen und daraus ein politisch, gesellschaftlich und volkswirtschaftlich verträgliches Verkehrsangebot formen. Die Erfüllung all dieser Ansprüche gleicht der Quadratur des Kreises.

Das Bestellverfahren ist dementsprechend kompliziert und mehrstufig ausgestaltet: Die Kantone legen anhand der vorhandenen Finanzmittel zuerst ihre Angebotskonzepte fest. Diese basieren in der Regel auf den Grundsätzen der kantonalen oder regionalen Verkehrspolitik und beinhalten einerseits längerfristige Zielgrössen (z. B. «Feinverteilung Agglomeration XY») und andererseits kurzfristige Ziele (z. B. «Erweiterung Linie XY»). Die Kantone konsultieren anschliessend das Bundesamt für Verkehr, das die Konzepte nach verschiedenen Kriterien beurteilt. Dann werden die Transportunternehmen über die gewünschten Angebote sowie über die zur Verfügung stehenden Mittel informiert und aufgefordert, Offerten einzureichen. Die Offerten werden vom Bundesamt und von den Kantonen nach detaillierten Kriterien geprüft und plausibilisiert. Aufgrund der Prüfung werden die Offerten und Angebote allenfalls angepasst, bevor die definitive Festlegung erfolgt und zwischen Bund, Kantonen und Transportunternehmen entsprechende Angebotsvereinbarungen unterzeichnet werden. Dieser Ablauf ist auf die Budgetplanung des Bundes abgestimmt.

In der Regel impliziert das beschriebene Verfahren eine Direktvergabe von Transportaufträgen. Bund und Kantone «verhandeln» Angebote mit Transportunternehmen, denen der Auftrag grundsätzlich sicher ist. Es gibt jedoch auch Fälle, in denen Ausschreibungen zur Anwendung kommen, sich also verschiedene Transportunternehmen um einen Leistungsauftrag konkurrieren. Ausschreibungen sind seit dem Jahr 2013 im Busverkehr grundsätzlich obligatorisch. Das entsprechende Paradigma ist im Personenbeförderungsgesetz festgehalten (Art. 32). Das Gesetz sieht jedoch auch sehr grosszügige Ausnahmen vor, die anstatt einer Ausschreibung weiterhin eine Direktvergabe erlauben. Die Direktvergabe kann demnach beispielsweise einer Ausschreibung vorgezogen werden, wenn eine «Zielvereinbarung» (sprich eine mittelfristige Vereinbarung zur Angebotsentwicklung) mit einem Transportunternehmen besteht und dieses seine Ziele in der vorherigen Fahrplanperiode erreicht oder wenn das gewünschte Angebot Teil eines bestehenden regionalen Netzes werden soll. Im öffentlichen Regionalverkehr auf der Schiene sind Ausschreibungen bisher überhaupt nicht vorgesehen, da die Komplexität gemäss den involvierten Akteuren zu hoch sei.

Das Bestell- und Finanzierungsverfahren im öffentlichen Regionalverkehr leidet also auf verschiedenen Ebenen an einer hohen Komplexität. Neben der grundlegenden Gestaltung der Abläufe fallen dabei vor allem die komplexen, wechselseitigen Beziehungen der beteiligten Parteien ins Gewicht. Die gesetzlichen Grundlagen definieren eine Vielzahl von Rechten und Pflichten auf allen Systemebenen. Daraus resultiert ein spezifisches Rollenverständnis der beteiligten Stakeholder mit entsprechenden Interessen. Diese Interessen sind in der Regel komplementär und aufeinander abgestimmt, in einzelnen Fällen jedoch auch gegensätzlich und widersprüchlich. Trifft Letzteres zu, besteht ein akutes Risiko durch systemimmanente Rollen- und Interessenkonflikte.

Insbesondere der Bund vereint als Akteur viele verschiedene Rollen und Interessen auf sich. Er ist entweder vollständig oder teilweise Eigner diverser Transportunternehmen, wobei diese Eignerrolle nicht bei jedem Unternehmen von der gleichen Bundesstelle eingenommen wird. Bei PostAuto und SBB wird sie im Rahmen eines dualen Steuerungsmodells vom Generalsekretariat des UVEK und der Eidgenössischen Finanzverwaltung gemeinsam wahrgenommen. Bei den sogenannten «Privatbahnen» (BLS, SOB und weitere) ist der Eigner der Bundesanteile direkt das BAV. Die Rollen des Regulators und des Aufsichtsorgans liegen für alle Marktakteure ebenfalls beim besagten Bundesamt. Die Rollen des Bestellers und des Finanzierers teilt sich der Bund wiederum mit den Kantonen. Die Gemeinden werden auf einer vorgelagerten Stufe in die Planung der Kantone einbezogen. Die kommunale und die kantonale Staatsebene sind ihrerseits ebenfalls an nationalen, regionalen und kantonalen Transportunternehmen beteiligt und haben so auch eine Eignerrolle inne.

Die Vermutung liegt nahe, dass eine Verschiebung der Parameter in einem solch komplexen Gefüge sehr schnell zu unerwarteten oder gar unerwünschten Ergebnissen führt. Die Stabilität der gegenseitigen Beziehungen kann zweifellos erhöht, Konflikte reduziert und das Marktergebnis verbessert werden, wenn die richtigen Verbesserungen stattfinden. Eine bisher nur ungenügend umgesetzte Massnahme wäre beispielsweise griffige Corporate-Governance-Regeln für die staatsnahen Transportunternehmen.