Unnötige Verschärfung des geltenden Rechts

Für eine nachhaltige Raumentwicklung braucht es in der Schweiz keine Verschärfung des geltenden Rechts. Das am 1. Mai 2014 in Kraft getretene teilrevidierte Raumplanungsgesetz (RPG 1) enthält bereits griffige Massnahmen gegen die Zersiedelung und zur Förderung einer Siedlungsentwicklung nach innen. Unter anderem wurden folgende Neuerungen eingeführt:

• Der Grundsatz, das Baugebiet klar vom nicht Baugebiet zu trennen (Art. 1 RPG).
• Das Ziel, die Siedlungsentwicklung nach innen zu lenken und kompakte Siedlungen zu schaffen (Art. 1).
• Dazu sollen brachliegende oder schlecht genutzte Flächen in Bauzonen besser genutzt werden (Art. 15a).
• Neueinzonungen sind nur noch für den Bedarf der nächsten 15 Jahre zulässig und nur, wenn die inneren Nutzungsreserven konsequent mobilisiert werden, kein Kulturland zerstückelt wird, die Verfügbarkeit des eingezonten Landes sichergestellt ist und die Vorgaben des Richtplans umgesetzt werden (Art. 15 Abs. 4 Bst. b–e).
• In Artikel 3 wurde ergänzend festgehalten, dass für die Landwirtschaft genügend Kulturland, insbesondere Fruchtfolgeflächen, erhalten bleiben soll.
• Die kantonalen Richtpläne müssen im Bereich Siedlung neu unter anderem aufzeigen, wie gross die Siedlungsfläche insgesamt und ihre räumliche Verteilung sein sollen und wie eine hochwertige Siedlungsentwicklung nach innen gelenkt werden soll (Art. 6, 8 und 8a).

Des Weiteren hat auch die am 11. März 2012 vom Volk angenommene Zweitwohnungsinitiative einen dämpfenden Effekt auf die Zersiedelung. Die Bautätigkeit ist deshalb in den Gebieten mit hohem Zweitwohnungsanteil – speziell in den touristischen Berggebieten – rückläufig.

Die oben genannten Massnahmen reichen grundsätzlich aus, um den Landverbrauch einzudämmen. Die Kantone haben bis Ende April 2019 Zeit, die neuen Bestimmungen in ihren kantonalen Richtplänen umzusetzen. Abbildung 1 zeigt den Stand der Umsetzung in den Kantonen per Ende Oktober 2018. In den meisten Fällen ist der Richtplan entweder genehmigt oder beim Bund in Prüfung. Sobald ein Kanton einen neuen Richtplan in Kraft setzt, müssen die neuen Vorgaben in den Gemeinden umgesetzt und deren Nutzungspläne entsprechend angepasst werden. Dies wird zusätzliche Zeit in Anspruch nehmen. Das Bundesamt für Raumplanung ARE geht deshalb davon aus, dass die ersten Zahlen, anhand derer die Wirksamkeit des RPG 1 beurteilt werden kann, erst 2022 vorliegen. Bereits jetzt zu behaupten, das revidierte Gesetz zeige keine Wirkung, ist deshalb unredlich.

Trotz der noch nicht vorhandenen Daten können bereits positive Auswirkungen des RPG 1 beobachtet werden. Das Bundesamt für Raumplanung ARE nennt folgende Beispiele: «erste Rückzonungen; Erlass von Planungszonen zur Sicherung von Flächen, die sich zur Rückzonung eignen; Bezeichnung von Gebieten, die sich für eine Verdichtung eignen; verbindliche Vorgaben betreffend Mindestdichten; Arbeitshilfen und Beispielsammlungen zur nachhaltigen Innenentwicklung». Mit dem RPG 1 scheint sich also auf institutioneller Ebene in den Kantonen und Gemeinden bereits viel in die gewünschte Richtung zu bewegen. Wird die Zersiedelungsinitiative angenommen, dann würde die Energie der Behörden in die Umsetzung der Initiative gesteckt anstelle der Umsetzung des RPG 1 und der Förderung einer hochwertigen Innenentwicklung.

Seit 2012 ist die Zahl der Einwohnerinnen und Einwohner in den Bauzonen von 7,4 auf 8,0 Millionen gewachsen. Damit leben deutlich mehr Personen auf einer praktisch konstanten Fläche. Die durchschnittliche Bauzonenfläche ist deshalb von 309 auf 291 Quadratmeter pro Einwohner/Einwohnerin gesunken. Die Nutzung der Fläche ist in den letzten Jahren also effizienter geworden, die gewünschte Verdichtung findet statt. Abbildung 2 zeigt dies für verschiedene Gemeindetypen. Vor 2005 nahm die Siedlungsfläche überproportional zu, sie wuchs also stärker als die Bevölkerung. Die Schweiz wurde dementsprechend zunehmend zersiedelt. Seit 2005 hat dieser Trend gekehrt. So hat beispielsweise zwischen 2005 und 2015 die Bevölkerung in den Zentren und Agglomerationsgemeinden um 5,8 Prozentpunkte stärker zugenommen als das Gebäudeareal. Eine solche Umkehr von der Zersiedelung zur Verdichtung lässt sich in praktisch allen Gemeindetypen beobachten.

Im Jahr 2019 wird im Parlament die zweite Revision des Raumplanungsgesetzes (RPG 2) behandelt werden. In dieser Revision werden diverse neue Regelungen zum Bauen ausserhalb der Bauzonen vorgeschlagen. Das Prinzip der Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet wird dabei nicht angetastet. Die Revision sieht zwar für die Kantone mehr Flexibilität vor. Dem steht aber die klare Absicht gegenüber, dass die Bauten ausserhalb der Bauzone nicht zunehmen dürfen. Mehrnutzungen ausserhalb der Bauzone müssen deshalb kompensiert werden, beispielsweise durch den Abbruch bestehender Bauten. Es erscheint zielführender, auf diese Vorlage zu setzen, die die nötige wirtschaftliche und wohnbauliche Entwicklung unter Wahrung der Trennung von Baugebiet und nicht Baugebiet ermöglicht, statt mit der Zersiedelungsinitiative jegliche Entwicklung abzuwürgen.

Als zusätzliches Anliegen möchte die Initiative nachhaltige Formen des Wohnens und Arbeitens in kleinräumigen Strukturen mit kurzen Verkehrswegen (nachhaltige Quartiere) sowie eine hochwertige Verdichtung fördern. Dafür braucht es allerdings keine Verfassungsänderung. Die Förderung der nachhaltigen Entwicklung ist in der Bundesverfassung bereits in den Artikeln 2 und 73 festgeschrieben. Eine nachhaltige Siedlungsentwicklung und die innere Verdichtung sind zudem im Raumplanungsgesetz in diversen Zielen und Grundsätzen verankert. Dabei wird auch explizit festgehalten, dass die Innenentwicklung «hochwertig» zu sein hat. Der Bund verfügt also bereits heute über die nötigen Instrumente und es braucht hier keinen unnützen zusätzlichen Verfassungsartikel.