Survol des finances fédérales

Budget 2018 et plan financier 2019–2021

Au mois d’août 2017 pour la seconde fois, le Conseil fédéral a réuni le budget (2018) et le plan des tâches et des finances (2019–2021) dans un même document, comme le veut son Nouveau modèle de gestion (NMG) entré en vigueur le 1^er janvier 2017.

Un déficit ordinaire de 13 millions était initialement prévu pour 2018. L’an prochain, comme les années précédentes, l’économie suisse ne pourra pas tirer pleinement parti de son potentiel, comme le pense le Conseil fédéral. Notons que le frein à l’endettement autoriserait e un déficit allant jusqu’à 144 millions de francs.

Le refus du projet de Prévoyance vieillesse 2020 en septembre dernier a changé la donne. En raison du statu quo en ce qui concerne l’AVS, le nouveau régime de financement prévu par la réforme ne sera pas appliqué. Il aurait grevé le budget fédéral de dépenses supplémentaires à hauteur de 442 millions de francs. Comme celles-ci ne doivent plus être engagées, la Confédération garde l’argent. Si l’on tient compte des deux annonces du Conseil fédéral relatives au budget, de la fin septembre, l’excédent ordinaire se monte désormais à 103 millions de francs.

Les deux principales adaptations par rapport au budget 2018 adopté initialement par le Conseil fédéral, en août, sont la réduction des dépenses en faveur de l’AVS, en raison du refus de la réforme de la prévoyance vieillesse, et la hausse du versement en faveur du Fonds d’infrastructure ferroviaire (FIF) décidée ensuite par le Conseil fédéral. Le Conseil des États et le Conseil national doivent encore approuver le versement en faveur du FIF. Seule la Commission des finances du Conseil des États s’est prononcée jusqu’ici.

Même si l’on fait abstraction des changements consécutifs à la votation sur la Prévoyance vieillesse 2020, le budget 2018 n’est pas habituel. En effet, pour respecter les exigences du frein à l’endettement, le Conseil fédéral a dû juguler la hausse des dépenses dans plusieurs domaines. Les mesures atteignent un total d'un milliard de francs et devront se poursuivre en 2019 et 2020.

Ces mesures concernent essentiellement les dépenses non liées du budget fédéral. Presque 60% des dépenses fédérales sont désormais liées, autrement dit affectées sur la base de lois et d’autres engagements. Seuls 40% des dépenses peuvent être influencées par le Conseil fédéral et le Parlement à court terme, c’est-à-dire durant le processus budgétaire. Le Conseil fédéral propose différentes mesures, à savoir l’adaptation au renchérissement pour les dépenses faiblement liées, des coupes dans le domaine propre et des coupes ciblées dans les domaines (non liés) qui ont fortement augmenté par le passé. Ces corrections dans le processus budgétaire, qui totalisent un milliard de francs, sont considérables, mais indispensables pour respecter le frein à l’endettement. Techniquement, la grande majorité d'entre elles sont fondées.

Le budget est suivi du plan financier pour les années 2019–2021, qui affiche aussi un résultat quasi équilibré (2019) voire positif (2020 et 2021). Pour 2021, l’excédent prévu se situe à presque un milliard de francs.

Pour les indications détaillées relatives au budget 2018 et aux années du plan financier 2019-21, economiesuisse s’appuie sur le message relatif au budget 2018 assorti d’un plan intégré des tâches et des finances 2019–2021 du 23 août 2017. Ces chiffres ont été établis avant la votation sur la Prévoyance vieillesse 2020 et ils n’ont pas été adaptés après la votation sur la Prévoyance vieillesse 2020, ni suite aux annonces et décisions qui ont suivi cette date.

Figure 1

Un déficit ordinaire de 13 millions était initialement prévu. Avec les ajustements consécutifs au refus de la réforme de la prévoyance vieillesse (y compris l’augmentation du versement en faveur du FIF), le budget 2018 se solde désormais par un résultat financier ordinaire de 103 millions. Le solde structurel prescrit par le frein à l’endettement passe ainsi de 131 millions à 247 millions de francs. La nouvelle donne pour 2018 entraînera également des adaptations les années suivantes.

Pour les indications détaillées relatives au budget 2018 et aux années du plan financier 2019-21, economiesuisse s’appuie sur le message relatif au budget 2018 assorti d’un plan intégré des tâches et des finances 2019–2021 du 23 août 2017. Ces chiffres ont été établis avant la votation sur la Prévoyance vieillesse 2020 et ils n’ont pas été adaptés après la votation sur la Prévoyance vieillesse 2020, ni suite aux annonces et décisions qui ont suivi cette date.

En 2018, la hausse des dépenses sera de 2,8% (hors effets spéciaux sans incidence sur le budget), ce qui est plus élevé que le PIB et les recettes. En pour-cent comme en valeur nominale, la croissance sera – de loin – la plus forte pour le trafic (900 millions de francs, soit +9,8 %). Cette augmentation est due à la création du fonds pour les routes nationales et le trafic d’agglomération (FORTA) qui, comme le fonds d’infrastructure ferroviaire créé l’année d’avant, entraîne une hausse considérable des dépenses (en partie aussi des recettes, en raison de hausses d’impôt). Les dépenses en faveur des transports augmenteront encore davantage (+13%) si le Parlement accepte, pendant la session d’hiver, la proposition du Conseil fédéral d’affecter au FIF une partie des ressources initalement budgetées pour l’AVS. Un autre secteur de croissance, surtout pour la période de quatre ans du plan financier, est la défense nationale (+4,1 %/an). Estimée à 2,7% (2018) et 3,1% (2017–2021) dans le budget, la hausse des dépenses de la prévoyance sociale est trop élevée, car les chiffres prennent en compte des ressources additionnelles pour l’AVS qui sont devenues inutiles après le rejet de la réforme PV2020. Tandis que les dépenses fédérales pour l’assurance invalidité (AI) baissent de presque un milliard de francs (suppression du financement additionnel par la TVA), celles pour l’assurance maladie (rabais de prime individuel) et pour les prestations complémentaires augmentent de plus de 3%. Comme les années précédentes, ces chiffres sont supérieurs à la moyenne.

Figure 2

Malgré les mesures correctives, le budget fédéral continuera d’augmenter ces prochaines années. La hausse est particulièrement forte dans les transports et elle se renforcera encore avec le versement en faveur du FIF prévu par le Conseil fédéral. À partir de 2018, les dépenses de Prévoyance sociale augmenteront moins qu’annoncé, puisque les deux relèvements de la TVA (2018 et 2021) prévus en faveur de l’AVS tombent.

Figure 3a

À peu près un tiers des recettes proviennent des deux impôts «majeurs»: la taxe sur la valeur ajoutée (33 %) et l’impôt fédéral direct (30 %). Un cinquième des recettes de la TVA sont affectées au financement de l’AVS, à l’assurance maladie et à l’infrastructure ferroviaire.

Figure 3b

Un tiers des dépenses vont à la prévoyance sociale. Par rapport aux moyens financiers de la Confédération, ce groupe de tâches est – de loin – le plus grand. Environ 14% des dépenses alimentent le trafic. Avec la création du fonds pour les routes nationales et le trafic d’agglomération (FORTA), ce domaine connaît une forte poussée. En 2018, la circulation routière reçoit presque 30% de plus qu’en 2017. En tout, les deux tiers des dépenses fédérales sont affectées en vertu de la loi ou d’autres engagements.

Investissements malgré l’amortissement de la dette

Un des reproches régulièrement formulés à l’égard du frein à l’endettement serait qu’il entrave systématiquement les investissements et serait responsable de la faible activité d’investissement de la Confédération.

L’évolution des dépenses d’investissement dans le budget 2018 et pour les années suivantes prouve le contraire. Par rapport à 2017, les investissements ont augmenté de presque 20 %. La hausse est la plus forte dans le domaine du trafic et de l’énergie (FORTA et fonds alimenté par le supplément perçu sur le réseau). Le matériel d’armement, la coopération économique, la formation et de la recherche ainsi que les ouvrages civils et militaires verront aussi leurs ressources augmenter. Au niveau de la Confédération, la part des investissements est passée de 13% à plus de 15%. Ces prochaines années, elle restera stable à ce niveau.

L’évolution des investissements ces dernières années montre que la Confédération a investi de manière importante et régulière. Le frein à l’endettement n’entrave pas les investissements. Pour les domaines confrontés à des pics d’investissements, des solutions seront trouvées dans le cadre du frein à l’endettement. C’est le cas principalement des transports, avec les trois fonds FTP, FIF et FORTA. Les versements de la Confédération en faveur de ces fonds sont soumis au frein à l'endettement. Les dépenses échappent toutefois à ce dispositif, ce qui autorise ponctuellement des dépenses élevées, sans évincer les autres dépenses ordinaires de la Confédération.

Le Conseil fédéral a examiné la question des investissements dans le cadre du rapport «Franc fort et taux d’intérêt bas: possibilités s’offrant à la Suisse» (en réponse au postulat Graber 15.3017). L’une des questions examinées était la possibilité de profiter des taux d’intérêt avantageux pour contracter de nouvelles dettes en vue d’investissements prometteurs. Le rapport conclut que les investissements économiquement nécessaires et rentables peuvent être réalisés sans financement spécial. Les recettes courantes suffisent. Des investissements continus reposant sur le budget régulier garantissent non seulement la viabilité du financement, mais aussi la gestion à long terme des coûts consécutifs. Dans ses conclusions, le Conseil fédéral estime que des solutions spéciales ne sont pas nécessaires.

Figure 4

Le budget fédéral s’est stabilisé depuis l’introduction du frein à l’endettement en 2003. Après de nombreuses années de comptes négatifs, le tableau a bien changé. Le frein à l’endettement est un instrument budgétaire reconnu aussi au niveau international. Grâce aux estimations plus précises des recettes et à l’amélioration des processus budgétaires, les écarts entre les recettes et les dépenses devraient diminuer ces prochaines années.

Finances fédérales: de la marge de manœuvre, maintenant