Instrumente der Klimapolitik (global und national)

Um die angestrebten klimapolitischen Ziele zu erreichen, steht eine grosse Auswahl an politischen Instrumenten zur Verfügung. Aus Sicht der Wirtschaft sollten diese Instrumente einerseits äusserst wirksam sein (Effektivität) und dabei gleichzeitig die Kosten für Gesellschaft und Wirtschaft möglichst tief halten (Effizienz). Daher sollten insbesondere marktwirtschaftliche Instrumente zur Verminderung von Treibhausgasen zum Zug kommen.

Aus ökonomischer Sicht liegt das Problem der Klimaerwärmung in der fehlenden Internalisierung der externen Effekte. Jede weltweit emittierte Tonne CO₂ verursacht denselben Schaden, indem sie dazu beiträgt, dass dadurch das Klima insgesamt erwärmt wird. Für diesen Schaden gibt es bislang keinen quantifizierten finanziellen Preis, womit er in Investitions- und Kaufentscheidungen nicht oder zu wenig berücksichtigt wird.

Marktwirtschaftliche Instrumente versuchen genau hier anzusetzen, indem sie das Verhalten von Produzentinnen und Konsumenten durch Preisveränderungen («Preissignale»), also durch eine Verteuerung oder eine Vergünstigung von Produkten oder Dienstleistungen, beeinflussen. Die Entscheide von Konsumentinnen und Produzenten werden so beeinflusst, dass Verhaltensweisen (Investitionen, Kaufentscheide) gefördert werden, die weniger Emissionen verursachen.

Um für die Emissionen einen angemessenen Preis zu finden, gibt es grundsätzlich zwei Ansätze:

1. Die Einführung einer CO₂-Abgabe, welche die externen Effekte internalisiert.
2. Die Begrenzung der Emissionen und die Schaffung eines Marktplatzes für den Handel von Emissionsrechten.

Beide Instrumente sind in der Schweiz bereits in einer im internationalen Vergleich ausgeprägten Form im Einsatz. Bei der CO₂-Abgabe hat die Schweiz eine der höchsten Abgaben. Ebenso hat die Schweiz als eines der weltweit ersten Länder ein eigenes Emissionshandelssystem aufgebaut, das nun richtigerweise mit dem europäischen System zusammengelegt wird.

Da es sich bei der Klimaerwärmung um ein globales Problem handelt, stösst das Herunterbrechen der globalen Ziele auf nationale und geografisch eingeschränkte Massnahmen an seine Grenzen. Auf dem Terrain der Schweiz wird nur ein Promille der Gesamtemissionen verursacht. Somit sollte der Blick auch auf global notwendige Instrumente gerichtet werden. Die Bestrebungen einzelner Länder wie der Schweiz sind zwar wichtig, können aber die Klimaerwärmung aufgrund ihres Anteils nicht allein lösen.

Eine wirkungsvolle Klimapolitik muss marktwirtschaftlich ausgerichtet und international abgestimmt sein. Global sollten folgende drei Instrumente angepeilt werden:

1. Globale CO₂-Abgabe: Mit Blick auf Emissionen besteht aktuell keine Kostenwahrheit. Der zentrale Ansatz zur Begrenzung der Klimaerwärmung liegt daher in einer weltweiten Korrektur dieses Marktversagens. Hierzu empfiehlt der internationale Währungsfonds die Einführung eines Mindestpreises für CO₂-Emissionen, der längerfristig bei 75 Dollar pro Tonne CO₂ liegen müsste. Bereits mit einem abgestuften System von 50 Dollar für G-20-Industrieländer und 25 Dollar für G-20-Entwicklungsländer könnte eine doppelt so grosse Reduktion der CO₂-Emissionen erzielt werden, als diese Länder im Rahmen des Pariser Klimaabkommens von 2015 versprochen haben. Ebenso wird im Rahmen des von der EU geplanten «Green Deals» die Einführung einer Mindestbesteuerung für klimaschädliche Emissionen diskutiert.
   Eine solche umfassende Systemkorrektur hat den Vorteil, dass der klimapolitische Wirkungsgrad deutlich höher liegt als bei isolierten nationalen Massnahmen. Zudem werden Verlagerungen, Schlupflöcher und Verzerrungen vermieden. Ein Zusammenschluss grosser Länder oder Emittenten könnte eine solche Systemkorrektur umsetzen. Ebenso wären Institutionen wie die G-20 oder die OECD dafür prädestiniert. Die Schweiz sollte ihr Engagement diesbezüglich erhöhen.
2. Weltweites Emissionshandelssystem: Ein Emissionshandelssystem (EHS) basiert darauf, dass die Emissionen in der politisch erwünschten Form begrenzt und handelbar gemacht werden («Cap and Trade»). Die Wirkung dieses Instruments wird damit bereits vordefiniert. In der Schweiz war das Emissionshandelssystem das bislang erfolgreichste Instrument, weil mit den geringsten Mitteln am meisten Einsparungen realisiert werden konnten. Mit dem Abkommen zwischen der Schweiz und der EU über die Verknüpfung der EHS wird sichergestellt, dass die Schweizer Unternehmen Zugang zu einem grösseren Markt erhalten und ihre CO₂​​​​​​​-Emissionen zu vergleichbaren Kosten reduzieren können. Damit werden gleich lange Spiesse geschaffen und Wettbewerbsverzerrungen beseitigt. Die Verknüpfung der EHS stellt deshalb einen wichtigen Schritt hin zur Schaffung eines internationalen Marktplatzes für den Handel von Emissionseinsparungen dar. Mit internationalen Mechanismen können Emissionen grossflächiger gehandelt und Einsparungen dort realisiert werden, wo die grössten Reduktionen pro investierten Franken erzielt werden. Weitere Erweiterungen des EHS der EU mit Systemen in anderen Regionen der Welt oder die parallele Bildung von EHS in anderen Regionen der Welt sind deshalb zu begrüssen.
3. Reduktionen im Ausland gemäss dem Klimaabkommen von Paris: Bislang konnte für die Periode bis 2030 an den Klimakonferenzen leider noch kein Durchbruch in der Schaffung von internationalen Marktmechanismen erzielt werden. Der Einsatz solcher Mechanismen stellt aber einen integralen Bestandteil des Übereinkommens dar und bei richtiger Ausgestaltung (Wahrung hoher Standards der Umweltintegrität, Vermeidung von Doppelzählungen und Additionalität) ist die Wirkung international-kooperativer Massnahmen um ein Vielfaches höher als diejenige von isolierten und rein inländischen Instrumenten.
   Umgekehrt sind zugelassene Auslandreduktionen auch für die Länder, in denen sie umgesetzt werden, von grossem Nutzen. Einerseits kann dadurch mehr eingespart werden, als es die Möglichkeiten eines Landes zulassen. Andererseits erhalten diese Länder mittels ausländischer Unterstützung die neusten Technologien zur Emissionsminderung und können somit auch technologisch von dieser Unterstützung profitieren. Länderübergreifende Projekte sind daher zu begrüssen.

Bei der Ausgestaltung von inländischen Massnahmen gilt es, einen volkswirtschaftlichen Schaden möglichst zu vermeiden. Nebst den oben genannten internationalen Massnahmen gibt es einen Strauss von möglichen marktwirtschaftlichen oder nicht marktwirtschaftlichen Massnahmen im Inland:

1. CO₂-Lenkungsabgabe: Eine Lenkungsabgabe auf klimaschädlichen Emissionen ist – wie oben bereits beschrieben – grundsätzlich der richtige Ansatz. Lenkungsabgaben sind zweckmässig und verursachen geringe Umsetzungskosten. Durch die Preissignale erhalten die Unternehmen und Privatpersonen kontinuierlich einen Anreiz, die für sie optimale Kombination von Verhaltensänderung (Emissionsminderung) und finanzieller Belastung (Lenkungsabgabe) zu finden. Eine nationale CO₂-Abgabe hat aber nur eine begrenzte Wirkung in einer offenen Volkswirtschaft. Je asymmetrischer die Ausgestaltung ist (also je grösser der Unterschied zwischen der Schweiz und dem Rest der Welt ist), desto grösser sind die Verlagerungseffekte der Industrie und die klimapolitischen Wirkungsverluste. Die Schweiz hat bereits eine der höchsten CO₂-Abgaben der Welt, weshalb eine weitere unilaterale Erhöhung dem Wirtschaftsstandort Schweiz schaden und zu weiteren Verlagerungen der Industrie ins Ausland führen würde.
2. Modell der Zielvereinbarungen: Die Kombination einer CO₂-Abgabe mit der Möglichkeit von Zielvereinbarungen mit Verminderungsverpflichtungen – wie sie beispielsweise mit der Energie-Agentur der Wirtschaft (EnAW) umgesetzt werden –, bewirkt die grössten Emissionsreduktionen zu geringsten Wettbewerbsnachteilen für die Unternehmen. Dabei verpflichten sich die Unternehmen zu einem Emissionseinsparziel, und wenn sie dieses erfüllen, dann erhalten sie die CO₂-Abgabe rückerstattet. Ein uneingeschränkter Zugang für alle Unternehmen zu diesem System der Zielvereinbarungen ist wichtig. Da das Modell hilft, die Wettbewerbsfähigkeit zu wahren, wenn eine nationale CO₂-Abgabe eingeführt wird, sollte auch dieser Lösungsansatz international besser propagiert werden, um den Weg hin zu einer globalen CO₂-Abgabe zu ebnen.
3. Nicht marktwirtschaftliche Instrumente: Nebst den marktwirtschaftlichen Instrumenten gibt es andere Instrumente, die zur Emissionsreduktion eingesetzt werden können. Darunter fallen Regulierungen, das heisst Vorschriften und Standards. Mit ihnen werden Verhaltensänderungen gezielt auferlegt, indem z.B. Mindestanforderungen für Produkte erlassen werden, womit gleichzeitig die Wahlfreiheit des Konsumenten eingeschränkt wird. Ein Beispiel hierfür sind die Emissionsvorschriften für neue Fahrzeuge oder Effizienzvorgaben im Gebäudebereich. Während breit abgestützte, international harmonisierte Standards zielführend sein können, führen nationale Vorschriften («Swiss Finish») zur Einschränkung der Konsumfreiheit und damit zu Verteuerungen. Des Weiteren sind indirekte oder flankierende Massnahmen zu erwähnen. Sensibilisierungs- und Informationskampagnen sowie Massnahmen im Bildungsbereich dienen dazu, breite Bevölkerungsgruppen und Wirtschaftsakteure über die Zusammenhänge zwischen Emissionen und Schäden aufgrund der Klimaänderung zu informieren, das Problembewusstsein zu stärken und Handlungsmöglichkeiten (Kaufentscheide, Verhaltensänderungen, Investitionen z.B. in Energieeffizienz) aufzuzeigen. Mit solchen Massnahmen soll in erster Linie die Wirkung von den anderen Massnahmen verstärkt werden, indem Kenntnislücken behoben werden. Diese Massnahmen werden vor allem ergänzend zu anderen Instrumenten eingesetzt, wirken eher moderat und sind aus wirtschaftlicher Sicht daher von untergeordneter Bedeutung. Als weitere Massnahmenkategorie ist die Selbstverpflichtung (Vereinbarung) zu erwähnen. Es handelt sich dabei um freiwillige Vereinbarungen zwischen dem Staat und privaten Akteuren. Selbstverpflichtungen stellen ein effizientes Instrument dar, da die privatwirtschaftlichen Akteure ihre Präferenzen direkt einbringen und das Vorgehen mit ihren Möglichkeiten besser abstimmen können.