Steuerpolitische Massnahmen

Ausgangspunkt der Reform ist die Abschaffung der kritisierten kantonalen Sonderregeln, die zwischen inländischen und im Ausland erzielten Gewinnen unterscheiden («Ring-fencing»). In Zukunft sollen sämtliche Unternehmen gemäss denselben Prinzipien besteuert werden.

Da die Kantone sehr unterschiedlich betroffen sind, gibt es keine «one size fits all»-Ersatzlösung. Der Bund hat deshalb in Zusammenarbeit mit den Kantonen einen flexiblen Reformansatz entwickelt. Zum einen können auf kantonaler Ebene neue, international unbestrittene Sonderregelungen eingeführt werden. Zum anderen können die Kantone die Gewinnsteuersätze mit finanzieller Unterstützung des Bundes auf ein international wettbewerbsfähiges Niveau senken. Ziel sind aber nicht Steuersenkungen für international tätige Unternehmen, vielmehr sollen grosse Steuererhöhungen aufgrund der Abschaffung der heutigen Sonderbesteuerung vermieden werden. Es geht also um einen Ersatz und nicht um eine Steuersenkung.

Die steuerpolitischen Massnahmen werden schwergewichtig in den Kantonen umgesetzt. Die Freiwilligkeit der Instrumente ermöglicht es den Kantonen, ihre Massnahmen auszuwählen und diese so zu gestalten, wie es für den jeweiligen Kanton am besten ist. Die eigentliche kantonale Umsetzung ist nicht Gegenstand der Reform. Die Kantone gestalten und beschliessen ihre jeweiligen Reformen anschliessend an die USR III selbst.

Förderung von Forschung und Entwicklung

Im Bereich der Forschung und Entwicklung (F&E) sind Sonderregeln international akzeptiert und weit verbreitet. (Mitteilung der EU-Kommission (2014/C 198/01) Unionsrahmen für staatliche Beihilfen zur Förderung von Forschung, Entwicklung und Innovation) Die Schweiz zieht hier bei einer internationalen Entwicklung mit, bei der wichtige Konkurrenzstandorte führend sind (z. B. Grossbritannien und Irland). Wendet die Schweiz international akzeptierte Regeln ebenfalls an, kann sie die Standortattraktivität in diesen Bereichen gewährleisten.

Ein wichtiges neues Instrument ist die Patentbox. Sie fördert Aktivitäten in den Bereichen Forschung, Entwicklung und Innovation, indem die Gewinne aus diesen Aktivitäten ermässigt besteuert werden. Die Patentbox ist ein international gebräuchliches Instrument und im Rahmen der OECD haben sich die Staaten auf eine akzeptierte Ausgestaltung geeinigt (siehe Box).

Die international akzeptierte Praxis lässt lediglich eine eingeschränkte Patentbox zu. Deshalb soll F&E ergänzend auch beim Aufwand steuerlich gefördert werden können. Diese sogenannte Inputförderung ist ebenfalls schon weit verbreitet. Die Kantone haben dabei die Möglichkeit (aber nicht die Pflicht), dieses Instrument einzuführen und damit Erfahrungen zu sammeln.

Ausgestaltung der Patentbox und der Inputförderung von F&E

Im Rahmen der OECD haben sich die Staaten auf eine akzeptable Ausgestaltung der Patentbox geeinigt: den Nexus-Ansatz. Demnach dürfen Erträge aus Patenten nur soweit steuerlich begünstigt werden, als sie auf eigene F&E-Aktivitäten zurückzuführen sind. Auftragsforschung von verbundenen Unternehmen qualifiziert hingegen nicht für die Box. Für Konzerne mit weltweit verteilten F&E-Aktivitäten und weniger Forschungsaktivitäten in der Schweiz wird die steuerliche Wirkung der Patentbox damit schon eingeschränkt. (OECD [2015] Action 5: Agreement on the modified Nexus Approach for IP Regimes)

Gemäss der OECD qualifiziert eine breite Palette von Immaterialgüterrechten für die Patentbox. Dazu zählen Patente und vergleichbare Rechte (Gebrauchsmuster, Sortenschutz, Erstanmelderschutz, Marktexklusivität, Ausweitung des Patentschutzes) sowie urheberrechtlich geschützte Software und auch ein spezielles Zertifikat für forschende KMU ist möglich. Ausgeschlossen sind jedoch reine Markenrechte. Unternehmen müssen den Nachweis erbringen, dass Box-Einkünfte auf entsprechende F&E-Aktivitäten zurückzuführen sind («Tracking and Tracing»). Die in der USR III vorgeschlagene Patentbox ist mit diesen Vorgaben der OECD vereinbar.

Die Patentbox setzt bei den Erträgen aus Patenten und vergleichbaren Rechten an (Output). Zusätzlich soll den Kantonen die Möglichkeit eingeräumt werden, mittels F&E-Inputförderung auch F&E-Aufwendungen, wie etwa die Löhne von Forschenden, steuerlich zu begünstigen. Der Bundesrat wird die Definition der qualifizierenden F&E in einer Verordnung regeln.

Zinsbereinigte Gewinnsteuer

Neben F&E gehört auch die Finanzierung zu den zentralen Aktivitäten eines Konzerns. Bei internationalen Konzernen ist die Finanzierung sehr mobil. Das heisst, Konzerne nehmen die Finanzierung dort vor, wo die Rahmenbedingungen am günstigsten sind. Die Schweiz kennt heute für Finanzierungen steuerliche Sonderregelungen, die jedoch aufgrund der internationalen Entwicklung aufgegeben werden müssen. Ersetzt werden diese Regelungen durch die zinsbereinigte Gewinnsteuer. Der Bundesrat hat diese Massnahme in der Vernehmlassung als «Teil eines kohärenten Gesamtkonzepts für einen attraktiven Unternehmensstandort» und als «für den Erhalt und die Neuansiedlung von anderen mobilen Konzernaktivitäten von grosser Bedeutung» bezeichnet.

Die Massnahme sieht einen Zinsabzug auf überschüssigem Eigenkapital vor, genauso wie heute auch Fremdkapitalzinsen als geschäftsmässiger Aufwand abziehbar sind. Ziel ist die bessere steuerliche Gleichbehandlung von Fremd- und Eigenkapital. Heute ist die Aufnahme von Fremdkapital (Verschuldung) steuerlich von Vorteil. Eine zinsbereinigte Gewinnsteuer auf Sicherheitseigenkapital beseitigt diese Verzerrung zulasten der Eigenkapitalfinanzierung. Sie stärkt den Anreiz für Unternehmen, ein zusätzliches Sicherheitspolster anzulegen. Die Unternehmen und die Wirtschaft als Ganzes werden damit resistenter gegen Krisen.

Mehrere Kantone haben die Massnahme ausdrücklich unterstützt, da sie ein wichtiges Instrument darstellt, um Finanzierungsaktivitäten in der Schweiz zu behalten, beziehungsweise solche Aktivitäten neu in die Schweiz zu verlagern (so etwa ZH, AG, ZG, VD, SZ). Die zinsbereinigte Gewinnsteuer ist für die Kantone freiwillig, kein Kanton wird gezwungen, dieses Instrument zu nutzen.

In einem Zusatzbericht stellt der Bundesrat fest, dass die Schweiz ohne die Zinsbereinigung für Finanzierungsaktivitäten international nicht mehr konkurrenzfähig wäre. Entsprechend müsste mit der Verlagerung dieser Aktivitäten aus der Schweiz gerechnet werden. Mit der Zinsbereinigung kann der Verlust von Steuersubstrat verhindert werden. Weitere positive Effekte sind zudem zu erwarten. So ist damit zu rechnen, dass Unternehmen nebst der Finanzierung weitere Funktionen in der Schweiz ansiedeln. Das schafft zusätzliche Arbeitsplätze und Steuereinnahmen. Für den Bundesrat spricht deshalb «vieles dafür, dass sich die Massnahme zumindest für den Bund sowie Kantone und Gemeinden zusammen, möglicherweise aber auch für Kantone und Gemeinden rechnet» (ESTV [05.06.2015] Regulierungsfolgeabschätzung der Unternehmenssteuerreform III, S. 72).

Begrenzung der Entlastung

Grundsätzlich können die Kantone das Ausmass der Entlastung durch die Patentbox sowie auch die F&E-Inputförderung selbst festlegen. Dabei sind jedoch verschiedene Begrenzungen vorgesehen.

Bei der Patentbox darf die Entlastung 90 Prozent des Gewinns nicht übersteigen. Hinzukommen strenge internationale Vorgaben (Nexus-Ansatz). Bei den F&E-Aufwendungen darf der Abzug 150 Prozent des entsprechenden Aufwands nicht überschreiten. (Zum Vergleich: normaler betriebsnotwendiger Aufwand wie Löhne und Materialkosten sind zu 100 Prozent abziehbar.) Schliesslich besteht eine Gesamtentlastungsbeschränkung, nach der mindestens 20 Prozent des Gewinns immer ordentlich steuerbar bleiben. Die kantonalen Massnahmen greifen zudem nicht auf Bundesebene. Die Gewinnsteuer des Bundes von 8,5 Prozent müssen Unternehmen also in jedem Fall auf dem gesamten Gewinn tragen.

Die Kantone können die Entlastung durch die Sonderinstrumente bei Bedarf stärker einschränken (z. B. auf maximal 50 Prozent oder noch tiefer) und stattdessen vermehrt auf einen attraktiven Gewinnsteuersatz setzen. Auch eine gezielte Mischung der beiden Reformstossrichtungen ist möglich.

Kantonale Gewinnsteuersenkungen

Die geplanten neuen Steuerinstrumente werden nicht für alle Unternehmen gleich relevant sein. Es ist damit zu rechnen, dass viele betroffene Unternehmen als Folge der Abschaffung der Steuerstatus eine substanziell höhere Steuerbelastung tragen werden. Kantonale Gewinnsteuersatzsenkungen wirken in dieser Situation einer erheblichen Verschlechterung der Wettbewerbsfähigkeit des Steuerstandorts und der betroffenen Unternehmen entgegen. Die Entscheidung über das richtige Ausmass der Gewinnsteuersenkung liegt bei den Kantonen. Verschiedene Kantone haben bereits Gewinnsteuerreduktionen angekündigt (siehe Tabelle 1).